2007년 7월 2일 공개된 한미 FTA 협정문에서 한국과 미국은 개성공업지구를 포함한 북한지역을 “역외가공지역(OPZ: Outward Processing Zone)”으로 지정할 수 있도록 Annex 22-B에서 명시하였다. 한미 양국의 대표로 구성되는 “한반도역외가공지역위원회”에서 한반도 비핵화를 향한 진전, 역외가공지역들이 남북한 관계에 미치는 영향, 그리고 그 역외가공지역에서의 일반적인 환경기준, 노동기준 및 관행, 임금 관행과 영업 및 경영관행 등과 같은 “일정 기준”을 충족하는 북한 내 특정 지역을 역외가공지역으로 지정하게 되면, 그 지역 내에서 생산된 제품은 원산지 규정에 따라 한국산으로 표기되어 한국산과 동일한 대우를 받게된다.

 보고서는 △ 개성공업지구 연혁 △ 개성공업지구 관련 이슈(노동문제, 평양의 금융지원, 개성과 한미 FTA, 개성공업지구에 대한 수출통제) △ 장기적인 지정학적, 경제적 이슈 △ 미국의 국익과 정책 제안 △ 법안으로 이루어져있다. 이 중 본 자료에서는 개성공단에 대한 미국의 국익과 정책 제안 부분을 소개한다.  

 미국내 모든 정책논의의 기초가 되는 세 가지 국익은 안보, 경제적 이해, (정치적)가치의 투영이라 할 수 있다. 이러한 측면에서 볼 때 개성공업지구는 앞의 세 가지 국익에 부합한다 할 수 있다.

 우선, 안보 측면에서 미국의 주요 관심사는 북한내 개성공업지구의 위치이다. 미국은 북한의 핵프로그램과 DMZ내에서의 충돌 가능성을 북한 문제의 핵심으로 고려하고 있으며 개성공업지구는 이러한 안보측면에서 긍정적이라 할 수 있다. 한편, 북한의 수입은 자유롭게 이용될 수 있는데 이러한 점에서 볼 때 북한의 세입 증가는 미사일 및 핵프로그램을 포함한 북한의 군사력 증강에 잠재적으로 기여할 수 있는 것이며 이는 핵프로그램에 대한 북한 정부의 자금 지원이 있었음을 짐작케 하는 것이다.

 아울러, 북한은 심각한 경제난속에서도 김정일의 선군정치를 통해 경제자원의 배분에 있어 군을 최우선시 하고 있다. 또한 북한 군은 자체적으로 경제활동이 가능할 뿐만 아니라 정부의 보조금도 받고 있다. 그러나 개성공업지구로부터의 수입이 북한 정권에 유입된다 하더라고 실제 북한 군이나 핵프로그램에 얼마나 지원되었는지는 명확하지 않다. 과거 군사지역이었던 개성을 공업지구화 함에 따라 전략적 요충지를 포기하는 데에 대해 군부에 대한 모종의 보상이 있었을 가능성도 있다.

 개성공업지구로부터의 수입이 군부로 직접 유입되지는 않았다 할지라도 그동안 군 예산 충당을 위해 삭감되어온 비군사부문 예산의 보충(함으로써 간접적인 지원을 해주는 기능)이 가능할 수도 있었을 것이다. 더욱이 김정일 정권은 핵심 간부들의 충성을 유도하기 위해 가뜩이나 부족한 외화를 이용하여 이들 간부들을 위한 사치품을 수입하였다.

 유엔안보리 결의안 1718(2006년 10월 채택)은 회원국들에게 북한의 핵무기 프로 그램에 소요되는 자금 공급을 금지하고 있다. 결의안은 Section 8(d)에서 다음과 같이 명시하고 있다.

 “모든 회원국은 각국의 개별적 법적 절차에 따라서, 제재위원회 또는 안보리에 의해서 불법적 방법을 포함하여 북한의 핵, 여타 WMD 그리고 탄도미사일 관련 프로그램에 연루되거나 지원하는 것으로 지정된 개인, 단체 또는 이들의 대리인 또는 하수인들이 동 결의 시점 및 그 이후 직‧간접적으로 보유 또는 통제하는 자국 영토내의 자금, 여타 금융자산 및 경제자원을 즉각 동결하고, 자국인 또는 자국 영토내 개인이나 단체가 상기 개인이나 단체들이 자금, 금융자산 또는 경제 자원을 사용하게끔 하거나 동 자원들이 이들에 이득이 되지 않도록 보장해야 한다.”

 DMZ 긴장(완화) 측면에서 개성공업지구는 이미 남북한 합의의 수준을 높이고 안보·군사부문보다 경제협력의 우선순위를 높이는 데에 중요한 역할을 했다. 비록 남북한은 DMZ를 사이에 두고 대규모 병력이 대치하고 있지만, 양측의 군은 관광객 방문 및 이산가족 상봉을 위해 개성으로 가는 고속도로의 이용과 DMZ를 가로지르는 2개 철도의 재건에 동의하였다.

 미국이 우선시하는 두 번째 국익인 경제적 이해의 관점에서 볼 때, 비록 한미 간 무역 및 투자에 다소간의 영향을 미친다 하더라고 개성공업지구는 미국의 국익에 그다지 합치하지는 않는다. 개성공업지구에 대한 미국 기업들의 투자는 전무할뿐만 아니라 2006년 북한과의 교역 역시 전무한 상황이다. 그러나 남한은 미국의 일곱 번째 교역상대국이고, 미국은 남한의 세 번째 교역상대국이다. 만일 한반도 비핵화에 관한 6자회담이 충분히 진행된다면 미국은 북한과의 외교관계를 수립하고, 경제제재를 완화하며, 정상교역관계(최혜국대우)를 수립할 것이다. 그렇게 되면 북한과도 세계 대부분 국가들에게 적용되는 기준에 입각하여 교역이 이루어지게 될 것이다. 이러한 측면에서 진전이 없는 상황하에서는 개성에서 생산된 제품을 ‘한국산’으로 인정해달라는 남한측의 요구가 개성공업지구의 생산품에 대해 미국의 일반 및 특혜무역 혜택이 적용될 수 있는 유일한 방법이 될 것으로 보인다. 그러는 사이에 개성공업지구에 입주한 남한 기업은 경제제재나 미국의 높은 관세에 직면하는 것보다 미국 시장을 계속 피할 것이다. 이는 개성공업지구 문제를 포함하는 FTA를 체결하고자 하는 여타 국가(ASEAN, EFTA 그리고 혹 EU까지도)들에게 남한과의 협상에서 미국보다는 다소 큰 외교적 이익을 줄 수 있을지도 모른다. 더욱이, 남한은 미국에 대해 개성공업지구에 대한 정책변화를 요구할 것으로 전망되며 이러한 문제는 설령 한미 FTA가 비준될지라도 향후 한미관계의 긴장을 유발할 수 있는 원인이 될 것이다.

 미국의 세 번째 국익은 시장경제, 대의민주주의 그리고 각 국가들이 노동조건과 환경규제 및 기타의 인도적 조건에 있어서 세계 기준을 준수하게끔 하는 미국의 가치를 확산시키는 것이다. 이러한 관점에서 볼 때, 개성공업지구의 운영은 북한사람들에게 시장경제에 대한 교육이 이루어질 수 있는 ‘실연(實演) 프로젝트’로서 의미 있는 역할을 할 수 있는 잠재력을 가진다. 개성공업지구내에서 이루어지는 북한 중간 간부들에 대한 교육과 함께 북한내 다른 지역에 비해 노동 및 환경 기준의 향상에 따라 북한내 여타 지역에서의 사업 운영의 기회가 제공될 것이다.

 현재 개성공업지구에 고용된 12,000～13,000명의 북한 주민의 수는 매우 적을뿐만 아니라 프로젝트 규모 역시 작아서 북한 사회 발전의 중추적 역할을 하는 중간 계층들에 대한 의미있는 파급효과 역시 매우 적다. 또한 개성공업지구의 경제적 이익과 이해관계에 있는 엘리트 역시 적기 때문에 그 파급효과 역시 적다. 그러나 프로젝트가 지속적으로 진전되고 북한이 또 다른 자유무역지대를 개방할 경우 중국의 경제개혁이나 베트남의 경제체제 변화와 같은 일들이 북한에서도 발생할 것이다. 이는 주민에 대한 북한 정권의 지배력을 약화시킬 뿐만 아니라 북한의 세계화를 이끌어낼 수도 있을 것이다. 또한, 이러한 경제적 자유는 무역적자를 만회하기 위해 시행되는 불법행위에 대한 북한의 의지를 약화시킬 수 있을 뿐만 아니라 국내문제에 대한 북한 주민들의 관심을 돌리기 위한 횡포한 군국주의의 필요성도 감소시킬 것이다.

 그러나 당장은, 증가한 수입이 북한 정권에 유입될 것이고 그렇게 되면 외부의 압력이 있더라도 그 효과는 줄어들 것이다. 또한 개성공업지구가 북한내부에 가져올 긍정적인 효과는 생산과정에서 북한이 얼마나 많은 부가가치를 창출해 낼 것인가에 달려있다. (즉, 노동이외에 원자재나 중간재 중 북한으로부터 조달할 수 있는 부분이 크면 클수록 그 만큼 북한경제에 도움을 줄 수 있다는 의미임).

 마지막으로, 상업적인 측면에서 개성공업지구가 과연 어느 정도의 경쟁력을 가질 것인가, 또는 남한 정부가 개성공업지구 입주기업에 대해 제공하는 경제적 유인이나 지원이 결정적인 요소인가 하는 점에 대해서는 여전히 의문으로 남는다. 중국과 북한 간의 교역과 달리 남북간의 교역은 정부의 지원에 의존하는 경향을 보이고 있으며, 이는 북한에 대한 시장경제 교육효과가 다소 약화될지 모른다는 문제를 안고 있다.

 현재 미국은 개성공업지구에 대해 복합적인 정책을 취하고 있다. 한미간은 매우 가까운 우방 관계로서, 미 정부는 남북간의 프로젝트 시행에 대한 남한의 노력을 지지해 왔다. 그러나 북한의 핵프로그램 중지와 폐기를 위한 경제적 및 여타 사안에 대해서는 단호한 정책을 유지해 왔다. 앞서 밝힌 미국의 국익이라는 범위 내에서 미국이 취할 수 있는 주요한 정책적 고려와 의회의 선택은 다음과 같다.

 ▪ 미 의회는 한미 FTA 비준여부를 결정하는 과정에서 개성공업지구를 FTA에 포함시킬 것인지 혹은 배제할 것인지에 대해 입장을 표명할 것이다. 또한 미의회는 개성공업지구에 대해 조건을 달아서 비준할 가능성도 있다. 만약 미의회가 한미 FTA를 부결할 경우 개성공업지구의 미국에 대한 관계에도 상당히 부정적 영향이 있을 것이다.

 ▪ 미 의회가 한미 FTA에 대해 논의하는 과정에서 개성공업지구의 노동조건과 환경조건, 그리고 (북한의 경제)개혁을 촉진하는 문제에 대한 논의가 이루어질 것이다.

 ▪ 한미 FTA가 비준될 경우, 의회는 역외가공지대에 대해 위원회가 감시하도록 할 수 있다.

 ▪ 미국은 이미 북한에 대해 상당한 범위의 경제·금융제재를 지정했으며 제재의 강도를 강화할 수도 있고 완화할 수도 있다. 이것은 남한을 제외한 제3국의 기업이 개성공업지구에 대한 투자 여부나 또는 개성공업지구에서 생산한 제품을 구입하려는 결정에 큰 영향을 줄 수 있다. 또한 미국은 개성공업지구에 대한 이중용도 품목 및 기술 수출에 대한 통제 강도를 강화할 수도 있고 완화할 수도 있다.

 ▪ 미국은 개성공업지구내 미국 기업의 활동에 대한 유인을 제공할 수도 있지만 제한할 수도 있다.

 ▪ 미국 정부는 개별 국가 및 유럽연합과 같은 국가 그룹에게 남한과의 FTA 협상에서 개성공업지구를 포함하거나 제외하도록 영향력을 미칠 수 있다.

 ▪ 북한이 6자회담 틀 내에서 핵프로그램을 폐기하는 데 필요한 단계를 밟아간다면 대북 경제제재를 완화하고 북한을 정상 교역국가관계로 이끌어가는 조치를 취할 수 있다.

 ▪ 미국 정부는 북한과 거래하는 남한 기업에 대해 규제를 가할 수 있다.(konas)

 *출처: 한국국방안보포럼 http://www.kodef.net/
 *원문은 http://www.nautilus.org/fora/security/07061CRS.pdf 에서 볼 수 있습니다.