노무현 정부(2003.2~2008.2)는 한미동맹 재조정 정책을 추진했다. 주한미군의 전·평시 한반도방어 10대 임무를 미국에 요구하여 2004년 8월~2008년 9월에 한국군이 모두 인수했다. 한미 국방장관회담(2007.2.23)에서 2012년 4월 17일에 한미연합군사령부를 해체(전시작전통제권 전환)하기로 합의했다. 유엔군사령부 기능도 한국군이 한미연합사 해체이전에 인수하기로 합의했다.

 이명박 정부(2008.2~2013.2)는 한미정상회담(2010.6.26)에서 한미연합사 해체일자를 2015년 12월 1일로 연기했다. 북한의 천안함 폭침(2010.3.26)과 우리 국민 1천만 명의 ‘한미연합사 해체반대’ 서명달성(2010.5.28) 등으로 연기되었다. 박근혜 정부(2013.2.25 출범)는 2013년 2월에 전작권 전환을 국정과제로 확정하고 예정대로 2015년에 한미연합사를 해체하기로 했다. 전작권 전환 작업진도는 2013년 4월 21일 기준 70%이다.

 그런데 북한이 2012년 12월~ 2013년 4월간 장거리미사일(대포동 2호)발사, 3차 핵실험, 핵무기공격 위협, 정전협정 무효화 선언 등 군사위협을 가해왔다. 북한 위협을 재평가한 박근혜 정부는 2013년 5월 전작권 전환의 재(再)연기를 미국 정부에 요청했다. 대한민국 재향군인회와 성우회는 이를 즉각 지지했다.

 김관진 국방부장관은 2013년 6월 1일 제12차 아시아안보회의(싱가폴)에 참가하고 척 헤이글 미국 국방장관과의 회담에서 “전작권 전환(연기)을 재검토해보자”고 제안했다. 제안 이유는 ▲ 2010년 천안함 폭침 후 북핵 문제 악화 ▲ 북한의 여전한 도발위협 ▲ 정보능력을 비롯한 우리 군의 대응전력 확보 지연 등 3가지를 든 것으로 전해졌다.

 제2차 아세안 확대 국방장관회의(ADMM-Plus)에 참석한 김관진 국방부장관은 2013년 8월 28일 브루나이에서 척 헤이글 미국 국방장관을 만나 전작권 전환 시기 연기문제를 포함한 안보 현안을 논의했다. 재연기 여부는 2013년 10월 열리는 제45차 한미안보협의회의(SCM)에서 어느 정도 윤곽이 드러날 것으로 예상된다.

 우리 국민 1천만 명이 한미연합사 해체를 반대하는 이유를 질문을 통해 알아보고, 우리 정부가 가야할 방향을 제시하고자 한다.

 질문 1. 한국과 미국이 합의한 내용은?

 1. 한미국방장관 회담(2007.2.23, 미국) 공동 언론 발표문에서 “양측이 2006년 10월 한미안보협의회의(SCM)에서 미래지휘관계 구조에 합의하였음에 주목하면서, 000 장관과 게이츠 장관은 2012년 4월 17일에 한미연합군사령부를 해체하고, 이와 동시에 미군과 한국군 간 새로운 지원(Supporting)-주도(Supported) 지휘관계로 전환하기로 합의하였다. 이러한 맥락에서 게이츠 장관과 000 장관은 전시작전통제권 전환 로드맵의 이행을 2007년 7월 로드맵의 합의 이후 즉시 개시하여 2012년 3월 검증 연습을 통해 완결시키기로 합의하였다.”

 2. 제39차 SCM공동성명(2007.11.7, 서울)에서 “9항. 양 장관은 고위급실무회의를 통해 정전관리 책임 조정을 위한 로드맵에 합의한 점을 높이 평가하고 진전사항에 만족을 표명하였다. 양 장관은 합의된 로드맵에 따라 유엔사와 한국군간 정전관리 책임 조정을 2012년 전시작전통제권 전환 이전에 완료하기로 합의하였다.”

 질문 2. 전작권 전환이란 무엇인가?

 한미연합군사령관이 전시에 한·미군이 연합작전을 하기 위해 행사하는 권한이다. 전작권 대상 부대는 한국군의 약 50%, 주한미군과 미국증원전력 전부다. 미국증원전력은 미국군 현 전력의 약 50%이고 한국군 전투력의 9배에 해당한다. 한미연합사가 해체되기 때문에 전작권이 한국합참과 주한미군사령부로 각각 전환된다는 의미다. 한미연합사 해체로 인해 한국군과 미군은 앞으로 정상적인 연합작전이 불가능하다.

 * 미국증원전력: 육군·해군·공군·해병대 69만 여명, 함정 160 여척, 항공기 2천여 대.1)

 질문 3. 전작권을 국방자주권으로 생각하는 사람이 있다. 사실인가?

 아니다. 국방자주권(대통령의 국군통수권)은 국가 고유의 권능으로 어떤 경우에도 이를 다른 사람에게 전환할 수 없다. 대통령의 국군통수권⟶ 국방부장관의 지휘권⟶ 합참의장의 작전지휘권⟶ 한미연합사령관의 작전통제권은 엄연히 다르다. 대통령은 헌법에 따라 국방부장관(민간인 신분, 문민통제)을 통해 국군통수권을 행사한다. 국방부장관은 이를 받아서 국군을 지휘한다(각군 참모총장을 통해 군정권을, 합참의장을 통해 군령권/작전지휘권을 행사한다). 한국과 미국의 합참의장은 양국 대통령/국방장관의 지시를 받아 전략지시와 작전지침을 한미연합사령관에게 시달한다. 한미연합사령관은 이를 수명하여 이미 만들어놓은 ‘한미연합사/유엔사 작전계획5027’을 실행한다.

 질문 4. 작전지휘권과 작전통제권의 차이

 작전지휘권(OPCOM: Operational Command)은 작전임무 수행을 위하여 지휘관이 사령부 및 예하부대에 대하여 행사하는 비교적 광범위하고 장기적인 지휘기능의 권한으로서, 작전수행에 필요한 자원의 획득, 비축, 사용 등의 작전소요 통제, 전투편성, 목표의 지정, 임무수행에 필요한 지시 및 지침하달 등을 실시하는 권한을 말한다. 반면에 작전통제권(OPCON: Operational Control)이란 특정 임무나 과업을 수행하기 위하여 일시적으로 설정된 지휘관계를 의미하며, 해당부대에 대해 임무 및 과업을 부여하고 부대전개 및 재 할당 등의 지시를 할 수 있는 권한으로서, 이는 행정 및 군수, 군기, 부대편성 및 교육훈련 등에 관한 권한이 포함되지 않는다. 따라서 대통령의 국군통수권, 국방부장관의 지휘권, 합참의장의 작전지휘권과는 권한 범위가 다르며 국방자주권과는 상관이 없다.

 질문 5. 한미연합사는 어떤 조직이고 어떤 임무를 수행하는가?

 한국군과 미군이 유사시 같은 목표를 달성하기 위해 연합작전을 하는 기구다. 평시 임무는 전쟁억제를 위한 위기관리와 북한의 국지도발에 공동 대응(주한미군, 주일미군 투입 약속)이다. 만약 억제가 실패하여 북한이 전면전을 도발할 경우에는, 한미 양국군이 연합작전을 수행하여 최단기간 내 북한군을 궤멸하고 한국주도의 한반도 통일을 이루는 임무를 수행한다. 사령부는 서울에 위치하고 있고, 한국군과 미군이 동수(同數)로 구성된 소규모 군사기구다. 박정희 대통령이 ‘전쟁억제, 주한미군 철수 방지, 미국의 자동참전 보장’을 위해 1978년 11월 7일에 어렵게 창설했다.

 질문 6. 한미연합사의 성과?

 한국은 1960~70년대 전쟁과 같은 북한의 무력도발에 시달렸다. 박정희 대통령의 판단은 적중했다. 한미연합사 창설이후 북한의 무력도발은 대부분 억제되었다. 한국은 안보가 튼튼해져 경제 선진국으로 도약했고 G20국가가 되었다. 국방비를 절약하게 되었다(1970~1980년대 국방비는 GDP의 5~6%⟶ 현재는 GDP의 2.5~2.7%).

 질문 7. 한미연합사가 2015년에 해체되면 우리 안보에는 어떤 영향이 오는가?

 평시 전쟁억제 곤란, 국지도발 대응곤란, 주한미군 전면철수 가능성, 미국 핵우산 보장 곤란, 전시 전승(戰勝) 불가, 북한 전면전 도발 시 미국지원 불투명이다.

 질문 8. 한미연합사가 해체되면 평시 전쟁억제가 안 되는 이유는?

 한미연합사에 부여된 평시 임무가 없어지기 때문이다. 평시 임무는 양국 대통령이 1994년 12월 1일에 부여한 연합권한위임사항(CODA)으로 ① 전쟁억제, 방어 및 정전협정 준수를 위한 연합 위기관리 ② 작전계획 수립 ③ 연합합동교리 발전 ④ 연합합동 훈련 및 연습의 계획과 실시 ⑤ 연합 정보관리 ⑥ C4I 상호 운용성이다.2) 그리고 한미연합사가 해체되면 주한미군과 미국증원전력의 지원을 받을 수 없다. 그래서 북한의 무력도발에 우리가 혼자 대응해야 한다.

 질문 9. 평시 전쟁을 억제한 사례는?

 최근 사례로 북한은 2012년 12월~ 2013년 4월에 전면전 위기를 조성했다. 2012년 12월에 장거리미사일(대포동2호)발사, 2013년에 들어 1월 24일 대남 전면대결전 선언, 2월 12일에 3차 핵실험, 3월 6일에 ‘서울 불바다’ 협박, 3월 7일에 제2의 조선전쟁 불가피 및 ‘핵무기선제타격 권리행사’ 선언, 3월 8일에 남북 불가침합의 전면폐기 선언, 3월 11일에 정전협정 효력 백지화 선언 및 판문점 남북연락사무소 전화 차단, 3월 26일에 1호 전투태세 발동, 3월 27일에 남북 군통신선 차단, 3월 29일에 미사일사격 대기 지시, 3월 30일에 남북관계 전시상황 돌입선언과 한국 내 외국인 철수까지 요구했다. 이에 대해 한미연합사는 전쟁억제 위기관리에 즉각 나섰다. 미국은 항공모함 전투단, 핵잠수함, 폭격기(B-52, B-2)와 F-22스텔스 전투기를 한반도로 급파했다. 전쟁은 억제되었다.

 질문 10. 우리 군이 2010년 천안함 폭침(3.26)과 연평도 포격(11.23)을 왜 막지 못했는가?

 북한의 천안함 폭침(爆沈)과 연평도 무차별 포격은 정전협정 위반과 전쟁도발 행위에 해당한다. 한미연합사가 연합 위기관리와 정보관리로 억제하는 사전 조치를 취해야 했다. 그러나 당시 한미연합사 해체(전작권 전환) 작업진도가 65%(2009.10기준)이상이라 평시 임무를 정상적으로 수행하지 못했다. 사건 직후 한미연합작전도 실행하지 못했다. 그리고 북한군은 2010년 8월 9일 서해5도 우리 수역에 해안포 사격을 가해왔다. 우리 군은 북한군이 서해5도를 직접 공격할 의도가 있음을 알게 되었다. 그래서 한미연합사는 2010년 UFG연습(8.16~29)에서 공격상황을 상정하여 연습했다. 한·미 공군기의 연합작전으로 응징하기로 했다. 그러나 막상 실제상황에서 이런 연합작전은 이루어지지  않았다.

 질문 11. 한미연합사가 해체되면 주한미군 철수 가능성이 높은 이유는?

 주한미군에 대한 전략적 유연성(Strategic Flexibility)이 2006년 1월 19일 워싱턴에서 한미 간 합의됨에 따라 주한미군은 한국과 협의 없이 언제든지 떠날 수 있게 되어있다. 미군은 그간 전·평시 한반도 방어에 필수적인 주한미군 10대 군사임무를 수행하면서 전쟁억제력을 유지해왔는데 이것을 한국의 요구에 따라 2004년 8월~2008년 9월간 한국군에 모두 인계했다. 이런 이유와 이라크전 등으로 인해 주한미군 약 1만 명이 2004년~2007년에 철수했다. 한미상호방위조약(1954년)에는 미국의 ‘자동참전’ 조항이 없다(한반도에서 전쟁이 나면 미국의 헌법에 따라 행동하도록 되어 있다. 즉 미국 의회의 동의를 받아 파병하는 것이 정상적인 절차이다). 한미연합사가 해체되면 한미연합사에 부여된 ‘전쟁억제 위기관리, 연합 정보관리’를 미군이 수행할 근거가 없어 미국 의회가 철수를 요구할 가능성이 높다.

 질문 12. 한미연합사가 해체되면 미국 핵우산을 보장받지 못하는 이유는?

 핵우산 제공은 정교한 연합작전이 필요하다. 한미연합사가 해체되고 협조기구를 통해서는 핵우산을 제공하기가 어렵다. 핵무기 투발은 매우 중요한 사안이다. 그리고 양국 대통령의 즉각적인 결심이 필요하므로 협조기구(연합전투참모단, 미니연합사)로는 불가능하다.

 질문 13. 한미연합사가 없으면 전쟁 시 승리할 수 없는 이유는?

 2개국 이상의 군대가 동일 목표를 위해 작전을 해야 할 경우 연합사를 만들어야 하는 것은 전쟁의 원칙(지휘통일의 원칙)과 전사(戰史)의 교훈이다. 실제 전쟁에서 적용 사례는 다음과 같다: 6·25전쟁 시 한국군과 참전 16개국은 다국적 연합사인 유엔군사령부를 창설했고, 북한군과 중국군은 중·조연합군사령부를 창설했다. 2차 대전 시 연합국(미국, 영국, 프랑스 등)은 다국적 연합사를 창설하여 승리했다. 걸프전, 이라크전, 아프간전에서 나토(NATO) 국가는 연합군사령부(ISAF 등)를 창설하여 승리했다. 반면에 베트남전에서는 미국·한국·호주·뉴질랜드군의 참전에도 불구하고 연합사를 창설하지 않아 승리하지 못했다. 따라서 앞으로 한반도에 전쟁이 나면 연합사 창설은 필수적이다. 연합사가 창설되지 못하면 한국은 단독으로 싸워야 한다. 북한과 중국은 조·중(朝中) 우호협조 및 호상원조에 관한 조약(1961년)의 ‘자동참전’ 조항에 따라 당연히 중·조연합사를 창설할 것이다.

 질문 14. 한미연합사가 해체되면 북한 국지도발 시 미군의 지원을 받기가 어려운 이유?

 한국과 미국은 북한의 연평도 포격도발(2010.11.23)을 계기로 국지도발대비계획을 수립하기로 합의했다. 한미 합참의장은 2013년 3월 22일에 ‘공동 국지도발대비계획’에 서명했다. 주요 도발유형에는 ▲ 군함 등을 동원한 북방한계선(NLL) 침투 ▲ 서북도서 등에 대한 포격도발 ▲ 저고도 공중침투 상황 ▲ 특수부대의 후방 침투 ▲ 군사분계선(MDL) 지역의 국지적 충돌 ▲ 잠수함을 이용한 우리 함정 공격 등이 포함되어 있다. 미국은 주한미군과 주일미군을 투입하여 지원하는 개념이다. 그러나 한미연합사가 해체될 경우 연합작전을 하지 못하므로 미군의 지원을 받기가 어려워진다.

 질문 15. 한미연합사와 유사한 기구가 있는가?

 나토(NATO)에 연합군사령부가 있다. 유럽을 방어하기 위해 1949년에 창설한 것이다. 1990년대 소련이 해체된 이후에도 존재하고 있다. 미국, 캐나다, 영국, 프랑스 등 28개국이 전작권을 여기에 맡겨두고 있다. 나토 연합사는 평시 전쟁억제에 중점을 두고 있다. 프랑스는 단독 국방(완전한 자주국방)을 추진한다고 1966년에 나토 연합사를 탈퇴했다가 2009년에 재가입하여 연합 국방으로 전환했다. 노무현 정부가 한미연합사를 해체하기로 한 것은 과거 프랑스(드골 정부)의 국방정책과 유사한 것으로 해석할 수 있다.

 질문 16. 한미연합사가 평시에 있어야 하는 이유?

 유사시 연합사 창설에는 많은 기간과 노력이 필요하다. 현대 전쟁은 단기전이 대세다. 한반도 전쟁도 단기전이 될 가능성이 높다. 수도 서울이 휴전선에 인접하여 초전(初戰)에 적(敵)의 공세를 꺾어야 한다. 초전에 한미연합전력의 대규모 투입이 불가피하다. 그래서 한미연합사가 평시에 있어야 한다. 그리고 오늘날 연합사(나토연합사, 한미연합사)는 전쟁억제에 중점을 두고 있다. 전쟁에서 이기는 것보다 전쟁을 억제하는 것이 중요하기 때문이다.

 질문 17. 한미연합사와 유엔사는 어떤 관계인가?

 유엔사는 6·25전쟁 시 유엔(UN)에 의해 창설된 기구다. 휴전이후 정전협정을 관리하고 있다. 필요시 한미연합사로 부터 군사력을 지원받아 정전협정을 관리한다. 만약 북한의 도발로 전면전이 발생하면 6·25참전국(전투부대 파병)은 유엔사에 파병하기로 약속하고 있다. 유엔사는 전방지휘소를 서울에, 후방지휘소를 일본에 두고 있다. 후방지휘소는 유엔사 파병부대용 전투물자를 보관·관리하고 있다. 유엔사로 들어오는 파병부대는 지휘통일을 위해 한미연합사로 흡수된다. 이후 한미연합사는 유엔군사령부로 개칭한다. 그래서 한미연합사령관은 유엔군사령관을 겸무하고 있다.

 질문 18. 한국군이 한미연합군사령관을 하면 어떤가?

 한국군이 사령관을 해도 된다. 그러나 한미연합사와 유엔사와의 관계, 미국증원전력의 규모, 전쟁지휘능력과 지휘통신체계 등을 고려할 때 미국군이 맡는 것이 우리에게 이익이 된다. 나토연합사령부도 미국군이 사령관을 맡고 있다. 6·25전쟁 시의 유엔군사령관은 유엔이 임명한 지휘관이고 미국군이 맡도록 결의했다. 이것이 지금도 이어지고 있다.

 질문 19. 한미연합사 해체 1천만 명 서명운동 추진경과는?

 재향군인회(회원 850만 명)와 성우회(예비역 장성 2,200여명)가 주축이 되어 ‘한미연합사 해체반대 1천만 명 서명운동본부’를 결성하여 2006년 9월 29일~ 2010년 5월 28일간 서명운동을 전개했다. 227개 애국안보단체와 종교계 등이 참가하여 1,007만 명 서명을 달성했다. 서명달성 직후 이명박 대통령, 오바마 미국 대통령과 게이츠 미국 국방장관에게 한미연합사 해체연기 요청서한을 발송했다. 한미정상회담(2010.6.26)에서 한미연합사 해체일자가 2012년 4월 17일에서 2015년 12월 1일로 연기되었다. 서명운동본부 초대 공동대표회장(김성은 전 국방부장관, 해병대사령관)과 재향군인회장(박세직, 예비역 육군장군)은 서명운동 독려 등 과로로 순직했다. 3대 공동대표회장(김영관 전 해군참모총장, 88세)은 지금도 한미연합사 해체계획 폐기를 위해 동분서주하고 있다. 운동본부는 2010년 11월에『한미연합사 해체반대 1,000만 명 서명운동 백서』를 발간했다.

 질문 20. 북한이 전작권 전환의 재(再)연기를 반대하는 이유?

 북한이 박근혜 정부의 전작권 전환 재연기 움직임에 대해 2013년 5월 1일, 6월 6일, 7월 19일, 7월 31일자 노동신문과 평양라디오방송을 이용하여 반대 입장을 분명히 했다. 이는 한미연합사가 해체되지 않으면 도발(국지전, 전면전)을 시도하기가 어렵기 때문이다. 북한은 한미연합사가 해체(전작권 전환)되는 2015년 12월 1일 이후를 결정적인 시기로 판단하고 전쟁준비를 강행하고 있다. 2010년에는 전쟁계획을 ‘남한 전역 점령’에서 ‘수도권 장악후 협상’으로 변경했다. 2012년 9월에 ‘전시(戰時)사업세칙’을 개정하면서 전시상태를 선포하는 경우로 세 가지 상황을 규정했다. 개정 전시세칙에 ▶ 미제와 남조선의 침략전쟁 의도가 확정되거나 공화국 북반부(북한)에 무력 침공했을 때 ▶ 미제와 남조선이 국부 지역에서 일으킨 군사적 도발 행위가 확대될 때 ▶ 남조선 애국 역량의 지원 요구가 있거나 국내외에서 통일에 유리한 국면이 마련될 경우 전시상태를 선포토록 했다.3)

 그리고 신형전차 증강(900대)하여 황해도지역에 전진배치, 연간 잠수정 20척 건조, 백령도 북방 고암포지역에 공기부양상륙정 기지(60여척 수용) 완공, 서해5도 인근에 헬기 전진배치(50여대), 240mm방사포 휴전선 전방 배치, 300mm방사포 발사 시험 등이다. 전차 증강에 40억 달러(4.5조원 추정)가 들었고 잠수정 건조에 연간 7억 달러가 소요된다. 경제상황이 어려운 북한이 전력을 대규모로 증강하는 것은 특이한 도발징후(徵候)로 봐야 한다.

 질문 21. 한미연합사를 해체하기 이전에 우리 정부가 해야 할 일은?

 최소한의 대북 전쟁억제력을 구축해야 한다. 우선 국군을 북한군 수준으로 증강해야 한다. 현역은 63.9만에서 119만 명으로 예비군은 320만에서 770만 명으로 해야 한다. 병 복무기간은 현 21개월(육군, 해병대 기준)에서 40개월로 늘어날 수 있다. 예비군 복무기간도 연장되어야 한다. 그리고 국방비는 GDP의 2.6% 수준에서 6.5%(분쟁국 이스라엘)로 크게 증액해야 할 것이다.

 질문 22. 우리 정부가 추구해야 할 안보정책

 외국군(미국 등)의 도움을 받고자 한다면 한미연합사는 평시와 전시에 공히 필요한 기구다. 유엔사는 한반도 정전체제가 유지되는 한 정전협정 관리를 위해 존재해야 한다. 한미연합사와 유엔사는 한국안보에 산소 같은 존재이다. 독도와 이어도 방어에도 간접적으로 기여하고 있다. 전작권 전환(한미연합사 해체)은 ‘전쟁억제 정책’에서 ‘전쟁수행 정책’으로의 안보정책 전환이다. 이는 국가생존의 문제다. 한미연합사는 주변 강대국을 고려할 때 통일이후에도 있어야 한다. 그래서 전작권 전환의 재연기가 아니라 계획 자체를 폐기해야 한다. 미국도 나토 연합사에 전작권을 맡겨두고 있다. 전작권 전환은 안보 자살행위다. 박근혜 정부는 전작권 전환계획을 폐기해야 한다. 그렇게 하지 못한다면 전쟁 재발에 대한 준비를 서둘러야 한다.(konas) * 본 내용은 군사세계 2013년 9월호에 게재된 글입니다.(편집자 주)

김성만(예. 해군중장. 21세기군사연구소 선임연구원)

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참고문헌 

1)『2012년 국방백서』, p.48.

2) 이상철,『안보와 자주성의 딜레마』(서울: 연경문화사, 2004), p.223.

3) 北 “南애국역량 요청땐 戰時선포”,『동아일보』,2013.8.22.