노무현 정부는 지난 4년간 중앙공무원 4만8천명을 늘렸으며, 2011년까지 5년간 약 5만명을 증원하는 계획을 세우고 있습니다. 게다가 내년도 중앙정부의 지출규모를 올해대비 8% 증가수준으로 잡고 있으며, 이는 직전 3년간 평균증가율 6.4%보다 높은 수준입니다. 노무현 정부는 출범 때부터 정책기조가 분배, 형평, 균형이었으며 이를 실현하기 위해 큰 정부론을 주창해 왔습니다. 정권말기의 정책방향이 정권 초기와 같으므로 특별히 이상한 것은 아니지만, 큰 정부에 대한 정책의지가 더욱 확고해진 것 같습니다. 여기서는 이러한 믿음에 대한 이론적 근거를 살펴보고, 큰 정부정책이 가지는 경제적 문제점을 살펴보고자 합니다.

 노무현 정부의 지출구조를 보면, 복지지출이 대폭 증가하고 있습니다. 과거 김영삼, 김대중 정부시절의 복지지출 비중이 20% 미만이었으나, 현 정부는 30% 수준을 넘고 있습니다. 가난한 사람, 경쟁구조 속에서 상대적으로 소외된 사람들을 정부가 직접 나서서 챙기겠다는 것입니다. 또 경쟁구조 속에서 스스로 소외되었다고 생각하는 사람이 성공했다는 사람들보다 훨씬 많으니, 정부의 정책방향은 다수의 지지를 받을 수 있습니다.

 그래서 작년에 만들어낸 노무현 정부의 정치적 전략이 양극화 접근법입니다. 성공한 사람 20%와 소외된 사람 80%로 양극을 구체적으로 정의하고, 집단간 대립의 분위기를 조성한 것입니다. 양극화 구조 하에서 정부는 다수 국민인 80%를 위해 복지지출을 대폭 확대하는 정책을 추진하겠다는 것이며, 이는 곧 80% 국민의 정치적 지지를 유도할 수 있다는 것입니다. 이러한 전략이 어느 정도 효과를 발휘할 수 있을지 모르지만, 접근법에서는 정치적인 계산이 깔려있습니다.

 세금에는 경제비용이 따른다

 노무현 정부의 큰정부 전략을 경제적 측면에서 접근해 보겠습니다. 우선 복지지출은 특성상 한번 지출규모를 늘이면 절대 줄일 수 없습니다. 주로 저소득층에 대한 금전 혹은 비금전적 혜택을 제도화하면 정치적 생명을 걸지 않는 한 축소할 수 없는 것입니다.

 지금까지 정부로부터 매달 10만원씩 지원을 받았고, 생활방식도 정부지원을 염두에 두고 맞추어 왔는데, 갑자기 5만원으로 지원금을 낮춘다면, 가만히 있을 사람이 어디 있을까요? 아울러 균형개발, 형평 등을 위한 지출은 대체로 소득 이전적인 특성을 가지고, 새롭게 생산할 수 있는 여건을 만들지 않으므로, 지출규모가 커질 수밖에 없습니다. 따라서 복지, 균형, 형평을 정책기조로 앞세우면, 정부는 본질적으로 커질 수밖에 없는 것입니다.

 이러한 큰 정부를 유지하기 위해서는 돈이 필요하며, 국민들이 그 부담을 져야 합니다. 사실 내년에는 올해보다 추가적으로 20조원을 국민들이 더 부담해야 한다고 합니다. 문제는 20조원의 세금 추가부담만으로 그친다면, 그래도 다행일 것입니다. 그런데 20조원 세금이란 괴물에는 눈에 보이지 않는 경제를 죽이는 비용이 있습니다.

 개별경제주체들은 세금이 높아지면서, 일하거나 투자할 의욕이 사라지게 되며, 상품소비구조 간에 상대적 균형이 깨치는 등 여러 가지 형태로 경제구조에 파열음을 주게 됩니다. 결과적으로 이러한 변화가 국가의 경제성장속도를 낮출 수밖에 없습니다. 그런데 세금으로 경제성장을 늦추는 비용이 세금보다 훨씬 클 수 있다는 것입니다. 그래서 20조원의 세금확보가 문제가 아니고, 이것 때문에 경제성장을 훼손하는 비용이 30조원 혹은 그 이상이 될 수 있는 것입니다. 막연한 큰 정부론의 배경에는 세금이 야기하는 국가경제를 죽이는 비용에 대한 이해가 없다는 것을 알 수 있습니다.

 정부지출에도 추가적 비용이 따른다

 정부지출의 구조는 크게 두 가지 범주로 나눌 수 있습니다. 복지와 같은 소득이전적인 지출과 향후 생산을 위한 투자적 지출이 그것입니다. 복지지출을 강조하는 정책방향은 본질적으로 향후 경제성장을 위한 투자와는 무관합니다. 수혜자 입장에서는 정부지원에 의존하지, 구태여 일자리를 열심히 찾아서 노력할 필요가 없습니다.

 빈곤과 가난을 정부가 책임진다는 정책방향은 감상적으로 멋있게 들리겠지만, 거꾸로 해석하면 국가가 너무 개입해서 개별 경제주체자들이 열심히 살려는 유인책을 없애는 것입니다. 이것은 정부정책으로 인해 이들 계층이 국가경제성장에 기여할 수 있는 몫을 원천적으로 없애는 것이며, 이게 또한 성장저해 비용이 되는 것입니다.

 물론 소년소녀가장이나 독거노인 등 극빈자를 위한 어느 정도의 복지지출을 있어야 합니다. 문제는 경제주체들은 한계상황에 민감하게 변화하는데, 노무현 정부 복지지출의 한계지출규모의 속도가 너무 빠르다는데 있습니다. 특히 복지지출확대에 따른 노동공급효과와 같은 경제적 고려 없이 포퓰리즘 정책수준으로 가면 지출로 인한 경제성장 감소비용은 필연적으로 발생할 수밖에 없습니다.

 공무원도 추가적인 비용을 발생시킨다

 정부지출규모가 커지면 자연스럽게 공무원 수도 증가하기 마련입니다. 특히 소득 이전적 정부지출은 제대로 집행되고 있는가 감독 감시를 강화해야 하므로, 자연스럽게 공무원 수의 증가에 따라 관료사회가 팽창하게 됩니다. 사실 공무원을 좀 증원했다고 해서 그리 큰 비용이 드는 것은 아니며, 공무원 인건비 자체는 우리 경제규모를 볼 때 큰 무리가 없어 보입니다. 그러나 관료사회가 팽창하게 되면 부수적으로 국가경제에 미치는 폐해가 발생하게 됩니다.

 전통적 경제학 체계에서 정부(즉 관료)행위의 동기는 공적이윤의 극대화, 즉 국민들의 후생을 극대화하는 것으로 해석합니다. 그러나 이러한 가정하에서 관료사회의 행위를 설명하는데 한계가 있으므로, 공공선택이론에서는 완전히 다른 접근법을 사용합니다. 즉 개인과 기업행위의 동기가 사적이윤인 효용과 이윤을 극대화하는 것처럼, 관료사회도 사적이윤을 극대화하지, 절대 공적이윤을 극대화하지 않는다는 것입니다. 이 이론은 특히 한국처럼 엘리트 관료집단이 경제발전의 주축을 담당했던 사회에서 관료들의 행위를 설명하는데 더 설득력이 있습니다.

 관료사회가 팽창하게 되면, 그만큼 관료들의 사적이윤을 극대화하는 정책이 강화됩니다. 물론 겉으로는 국가와 국민들을 위하는 정책이라는 자료 및 논리가 항상 뒤따르지요. 관료들의 사적이윤을 극대화하는 방향은 크게 두 가지가 있습니다.

 첫째, 민간시장에 대한 규제를 강화하는 것입니다. 관료의 힘은 민간에 대한 규제가 많을수록 커지게 됩니다. 따라서 관료사회는 민간시장을 규제할 수 있는 논리가 조금이라도 존재하면, 공적이윤 논리를 앞세워 규제를 강화하게 됩니다. 규제당하는 민간입장에서는 규제를 해결하기 위해 해당 관료들을 대상으로 로비하는 것이 가장 효과적이므로, 관료는 그만큼 사적이윤을 더 높일 수 있는 것입니다. 이는 곧 지대추구행위로서, 민간의 자본이 생산적 경제활동에 투입되지 않고, 로비 등과 같은 비생산적 활동으로 이전되므로, 국가경제성장에 해가 되는 것입니다.

 둘째, 관료들이 사적이윤을 극대화하는 또 하나의 방법이 각자 속해있는 부서의 재정지출규모를 극대화하는 것입니다. 정부의 지출규모는 국가 전체적으로 볼 때, 가장 최적의 규모가 이론적으로 존재합니다. 그러나 관료입장에서는 공적이윤을 극대화하는 지출규모보다는, 해당부서의 예산규모를 제약 없이 극대화하는 것이 곧 사적이윤을 극대화하는 것입니다.

 해당부서의 예산규모가 많으면 많을수록 민간을 조정하는 힘이 커지기 때문이지요. 민간입장에서는 정부지원을 더 받기 위해 관료를 대상으로 로비활동을 할 것이고, 관료들은 재임 중 혹은 재임 후에 여러 가지 형태로 사적이윤을 추구할 수 있는 것입니다. 그만큼 국가경제의 성장속도를 늦추게 될 것입니다.

 세계는 작은 정부로 가고 있다

 과거 20세기에 세계는 큰 정부와 작은 정부에 대한 논쟁이 활발했습니다. 극단적으로 표현하면, 20세기 동안 인류의 정신세계를 휩쓸었던 사회주의는 큰 정부론을 바탕으로 합니다. 그러나 20세기 말부터 사회주의의 역사적 실험이 실패였음이 증명됨에 따라, 세계는 시장경제를 바탕으로 작은 정부를 지향하고 있습니다.

 경제학에서도 과거에는 시장실패를 강조함으로써 정부개입을 논리적 타당성을 확보하였으나, 이제는 정부개입에 따른 정부실패가 시장실패보다 더 심각함을 설명하고 있습니다. 따라서 경제학의 흐름에서도 하이에크와 프리드만 등과 같은 자유주의자들의 이론이 확대 파급되고, 공공선택이론과 법경제학이 점점 경제학에서 차지하는 비중이 높아지고 있습니다.

 작은 정부를 지향하는 세계의 흐름은 조세정책을 보면 확연히 알 수 있습니다. 간단한 예로서 법인세 최고한계세율의 1980년과 2002년의 변화추이를 보면, 미국이 46%에서 35%, 일본이 40%에서 30%, 독일이 56%에서 25%, 영국이 52%에서 30%로 낮아졌습니다. 1980년대부터 시작된 개방화라는 국제경제환경의 변화로 인해, 이제는 국제시장에서 살아남기 위해서는 세율을 낮출 수밖에 없습니다. 즉 정부지출확대를 위한 수단으로서 조세정책이 아니고, 경제성장의 수단으로 조세정책을 봐야 합니다.

 작은 정부가 우리의 갈 길이다

 큰 정부와 작은 정부에 대한 논쟁은 선진국에서는 이제 볼 수 없으며, 한국에서만 논리싸움이 치열합니다. 큰 정부의 논리는 매우 따뜻한 것처럼 보입니다. 그래서 일반 국민들에게 호소력을 가지므로, 정치인 입장에서는 매력 있는 정치상품입니다. 그러나 큰 정부를 유지하기 위해서 눈에 보이지 않는 국가경제성장을 저해하는 비용이 너무 크며, 그 효과도 장기적으로 나타납니다. 21세기 시대는 글로벌 경쟁시대로 한 국가의 흥망속도가 과거보다 훨씬 빨라질 것입니다.

 한국은 현재 선진국과 후진국이라는 선택의 기로에 있으며, 그만큼 정부역할에 대한 시각에 따라 선진국으로 진입할 수도 있고, 또한 후진국으로 퇴보할 수 있습니다. 세계의 흐름을 정확히 읽고, 시장경제에 대한 확실한 믿음을 바탕으로 “작은 정부” 더 나아가 “최소한의 정부”로 개혁하기 위해 노력해야 할 때입니다.(Konas)

 현진권 (아주대 교수, 바른사회시민회의 사무총장)
 출처 : 자유기업원 http://www.cfe.org/