이재정 통일부 장관은 지난 10일 국회 통일외교통상위원회에서 “서해 북방한계선(NLL)은 영토 개념이 아니라 군사적 충돌을 막는 안보적 개념에서 설정된 것”이라고 말했다. (이후 국정원장은 NLL이 영토개념이라고 말해 정부 간에도 일치된 인식이 존재하지 않는다는 점을 드러냈다. 이러고서 북한과 협상에 나서겠다니 한심한 일이 아닐 수 없다. 또한 통일부 장관을 보좌한다는 정책실무자들이 대한민국 영토의 ABC도 모르면서 대북정책을 추진한다고 앉아 있으니, 놀랍기 짝이 없다. 이러고도 중심과 균형 잡힌 대북정책이 나올 수 있을지 심히 의심스러울 따름이다.)

 한마디로 대북정책 담당부서의 장이자 현재 남북정상회담 준비기획단장의 지위에 있는 통일부 장관으로선 매우 부적절한 말이었다고 하겠다. 이 같은 언급은 제2차 남북정상회담을 앞두고 있는 정치적으로 미묘한 시기에 국익을 크게 저해할 뿐 아니라 일반 국민의 인식을 혼란케 만들었기 때문이다. 그래서 일각에서는 그의 발언이 정상회담 성과를 내기 위해 무리하게 우리의 ‘영토’와 ‘안보’를 훼손하는 구상을 현실화하기 위한 사전포석이 아닌가 의심하고 있다.

 결론부터 말한다면, NLL은 단순한 안보 차원이 아닌 분명한 영토 개념이다. 8·15 광복 이래 지금까지 60여년 동안 NLL 이남 수역은 언제나 대한민국의 영토적 관할 아래 있기 때문이다. 그러하기에 NLL은 우리 군이 절대 사수해야 할 경계선이라 할 것이다.

 주지하는 바와 같이 남북한은 3년간의 전쟁을 치른 후 1953년 7월27일 정전협정을 체결하면서, 영토관할권의 한계를 일부 조정했다. 그 결과 육상에서는 38선이 당시의 군대 접촉선인 군사분계선(MDL)으로 대체됐다. 하지만 해상에선 경계선 합의가 도출되지 않았다. 유엔군사령부(UNC)가 한반도 주변에 제해권(制海權)을 갖고 있던 상황에서 북한과 영해 폭에 합의하지 못했기 때문이다. 그 대신 정전협정 제13항은 백령도 등 서해 5도에 대한 관할권이 한국에 있다는 점만을 확인하게 됐다(그 이북의 도서들도 정전협정 체결 시에 유엔측이 관할하고 있었으나, 유엔사는 이들을 북한측에 돌려주었다. 참고로 여기서 기억할 것은 백령도의 북단이 바로 3.8선 밑에 위치하는 데 서해5도의 유엔관할 귀속은 곧 3.8선 이남의 수역은 한국의 관할권 하에 있음을 선언했다는 의미를 갖는 것이라는 점이다. 결국 육상과는 달리 해상에서는 관할권 조정이 없었기에 한국전쟁 이전과 아무런 차이를 보이지 않게 된 것이다.).

 해상분계선이 설정되지 못한 까닭에 유엔군사령관은 1953년 8월 말 일방적으로 NLL을 선포했다. 서해 5도와 북한측 연안간의 대략 중간선에 해당되는 이 경계선은 북한의 해안을 봉쇄하지 않으면서, 그동안 우리 어선 및 군함의 북상을 적절히 통제함으로써 해상 충돌을 방지하는 데 상당한 기여를 했다. 설정 목적이 타당한 것이었음은 물론, 정전체제 아래서 3.8선 이남의 수역에 대하여 우리 영토(서해 5도) 및 주변 해역에 대한 정당한 관할권 행사였기에 UNC의 일방적 선포는 전혀 문제되지 않는다.

 (다시 말하면 육상은 3.8선→군사분계선으로 변경되었지만, 서해 해상은 여전히 3.8 선 이남의 수역 전체가 유엔사의 관할 혹은 대한민국의 영토관할 하에 있었는데, ‘은혜적 차원’ 혹은 군사적 안정화 차원에서 유엔사는 서해 5도와 북한 연안간의 중간선을 경계선으로 삼았던 것이다. 본래부터 우리 해역이었던 곳에다 NLL을 설치한 것은 우리 스스로 해상 관할권을 제한하는 의미를 갖는 것이었고, 이 같은 조치에 대해 우리측 혹은 유엔사가 북한측의 동의를 받을 필요는 전혀 없는 것이었다.)

 NLL의 유효성과 적법성은 지난 시기 남북한 간에 성립된 ‘묵시적 합의’ 존재와 영토관할권 행사의 ‘실효성’ 및 ‘응고’의 법리에 의해 뒷받침된다. 1959년 발간된 ‘조선중앙연감’(254쪽)에서 NLL의 해상분계선 표기, 1984년 9월 수해물자 인도와 1997년 10월 남북 항공관제협정 체결 시 NLL 인정은 그런 대표적 사례들이다. 1992년의 남북불가침 부속합의서는 서해 해상관할구역의 존중을 명기해 NLL을 ‘사실상의 해상경계선’으로 수용하기도 했다.

 그럼에도 북한은 지금 NLL의 법적 타당성을 부정하며 새로운 해상 경계선이 설정돼야 한다고 주장하고 있다. 이와 관련, 북한은 1982년의 유엔해양법협약에서 명시된, 인접국 간의 영해 경계 원칙인 ‘등거리원칙’(equidistance principle)이 적용돼야 한다고 강조하고 있다. 하지만 안 될 말이다.

 우선 남북한은 국제법상 2개 국가간의 관계(국제관계)가 아니다. 그 대신 민족 내부의 ‘특수관계’에 있다. 이 말은 국가간에 적용되는 국제협약이 당연히 남북관계에 적용되지는 않는다는 뜻이다. 또 유엔해양법협약은 평시에만 적용되며, 전시(戰時)의 연장인 정전상태에서는 적용되지 않는다. 게다가 북한은 유엔해양법협약에 가입하지도 않았다. 따라서 이 협약을 내세워 등거리 원칙이 적용돼야 한다는 주장, 곧 ‘경기도∼황해도 도계선 연장선’의 ‘해상 군사분계선’화 요구는 억지에 불과하다.

 이런 점에 비춰 ‘우리민족끼리’ 정신에 따라 정전체제의 불가분의 일부인 NLL을 거두어들인다는 발상은 육상의 군사분계선을 포기하는 것과 별반 차이가 없다. 만일 정부가 국민의 동의 없이 임의로 NLL을 재설정하려 할 경우, 그런 합의는 위헌이라고 보아야 한다. 서해 5도 및 수도권 안전 보장에 미치는 부정적 영향은 그 다음 문제다.

 물론 화해·협력 차원에서 남북 공동어로구역 설정을 모색할 수는 있다고 본다. 하지만 이 경우에도 어디까지나 NLL의 유효성 확인을 전제로 우리 영토관할권 내에서 북측 어선의 ‘제한적 입어’를 ‘허용’하는 개념으로 접근해야 한다. NLL은 남북한 특수관계의 징표이자 분단국 내부의 영토(관할권) 한계선이기 때문이다.

 (군사전문가인 이춘근 박사는 우리가 NLL을 사수해야 하는 이유를 다음 몇 가지로 정리하고 있다 첫째. NLL이 무시된다면 서해 바다에서 한국 및 유엔군 해군 함정들과 북한 해군함정은 서로 섞여져 버릴 것이고 무력 충돌의 가능성은 훨씬 높아지게 된다. 바다의 휴전선인 NLL이 무력화 되는 경우 정전체제의 안정적 관리는 파탄 나게 될 것이다. 둘째, NLL의 무력화는 그렇지 않아도 불안한 서해 5도의 안전을 더욱 위험하게 만들 것이다. 북한은 NLL이 무력화 될 경우, 바로 다음 단계인 서해 5도에 대한 도발로 분쟁을 확대해 나갈 것이다. 나아가 북한은 한국 영토인 5개 도서에 대한 도발에 한국이 어떻게 대응 하는가를 실험하려 할 것이다. 셋째. NLL의 무력화는 그 자체만으로도 수도권의 안전을 결정적으로 마비시킬 수 있다. 서해바다가 위험해 지는 경우 인천공항, 경기도, 서울 등은 직접적 안보 위협 아래 놓일 수밖에 없게 된다.)

 <참고> 주지하는 바와 같이 헌법 제3조에서는 대한민국의 영토는 전 한반도로 되어 있다. 이 같은 영토개념과 NLL에 관한 위의 논지는 어떠한 관계에 있는지를 참고로 설명하기로 한다. 헌법 제3조의 영토 개념은 대한민국 혹은 통일한국의 영토 개념(범위)이다. 이는 궁극적 혹은 최종적 지향점(목표)으로서의 영토개념인 것이다. 이 개념에 의할 때 북한지역은 미수복지역이 된다.

 그에 비하여 현재의 입장에서 대한민국의 '실제 관할' 영토는 군사분계선 이남지역이다. 군사분계선은 남북한의 영토(혹은 관할영역) 경계선인 것이다. 이와 마찬가지로 그 연장선상에서 NLL은 분단국 내부의 해상 영토관할권의 경계선이라고 하겠다. 이런 점에서 헌법 제3조의 영토는 대한민국의 '대영토'(최종 지향목표)라고 한다면, 군사분계선과 NLL은 '소영토' 혹은 현재의 관할 영토개념이라고 할 수 있을 것이다. (konas)

 제성호(중앙대 법대 교수, 뉴라이트전국연합 상임대표)

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