제2차 남․북 정상회담에서 서해 북방한계선(NLL)논의 여부가 거론되면서 논란이 거세게 일고 있다. 이재정 통일부 장관이 ‘NLL은 영토가 아니라 안보 개념,’으로 보아야 한다, ‘서해교전은 방법론에서 우리가 한 번 더 반성해야 할 과제’라는 발언을 하는가 하면, 통일부 한 당국자는 서해 북방한계선(NLL)이 조금이라도 변경할 경우 안보에 심각한 위협이 초래될 것이라는 주장에 동의 할 수 없다고 밝히는 등 우리영토를 북한에 넘겨줘도 무방하다는 식의 묵과 할 수 없는 발언들이 정부 당국자들에 의해 계속되는 것은 정말 심각한 사태가 아닐 수 없다.

 우리는 2002년 6월 29일을 우리는 결코 잊을 수 없다. 이날은 소위 6․15 공동선언의 잉크가 채 마르기도 전에 북한 해군이 우리 해군의 PKM-357 참수리 정을 향해 무참하게 기습 공격을 해온 날로 이 교전에서 우리 해군 장병은 6명이 장렬하게 전사하고 18명이 부상을 당하면서도 NLL을 끝까지 지켜냈다.

 그들은 국가보위와 국민의 생명과 재산을 보호하는 투철한 정신으로 국민으로서, 군인으로서 정체성을 확고하게 지켰다.

 그럼에도 불구하고 일부 국민들은 NLL에 관하여 이해가 부족하고 ‘왜 우리가 반드시 지켜야만 하는 영토인가’라는 당위성을 잘 모르는 것 같다.

 따라서 본고에서는 우리 안보에서 NLL은 어떤 의미가 있고 해법은 무엇인가를 정리함으로써 국민들의 이해를 돕고자 한다.

  NLL 설정배경 및 경과

 ◦ NLL(Northern Limit Line) 설정배경

 서해 북방한계선(NLL)은 1953년 8월 30일 정전협정의 안정적 관리를 위해 유엔군사령관에 의해 설정된 선으로 지난 50여년간 남․북간에 지켜온 실질적인 해상경계선이다.

 한국전쟁 당시 유엔군은 월등한 해군력을 바탕으로 북한의 전 해역을 장악하고 봉쇄하였다. 이후 정전협정 체결과 함께 북한 전역에 대한 해상 봉쇄는 해제되었고, 유엔사 측은 북한과의 해상 충돌을 방지할 목적으로 북한에 접근하는 해상한계선을 설정 발표 하였는데 그것이 바로 NLL이다.

 서해의 NLL은 서해 5개 도서와 북한지역과의 중간선을 기준으로 한강하구로부터 서북쪽으로 12개 좌표를 연결하여 설정하였으며 반면에 동해의 NLL은 지상의 군사분계선(MDL) 연장선을 기준으로 설정되었다.

 ◦ 경과

 1951년 7월10일 이후 2년 여간 이어진 정전협상 과정에서 유엔군 측과 공산군 측은 연해수역을 둘러싼 견해 차이로 인하여 지상에서의 군사분계선과 같이 쌍방 간의 경계를 명확히 구분할 수 있는 해상경계선을 설정하는 데는 실패하였다.

 이에 따라 1953년 8월30일 클라크 유엔군 사령관은 한반도 해역에서 남․북간 우발적 무력충돌 발생 가능성을 줄이고 예방한다는 목적으로 동해 및 서해에 해군 및 공군의 초계활동을 한정하기 위하여 북방한계선을 선포한 것이다.

 즉 정전협정의 목적인 남․북간의 무력충돌을 방지하고 정전체제를 안정적으로 관리하기 위해 해상경계선을 설정한 것이다.

 서해 5개 도서와 NLL 인근수역은 위치상 38도선 이남으로 6.25전쟁 발발 이전에도 우리 측의 관할 하에 있었다.

 또한 휴전 당시 북측에는 사실상 해군력이라고 할 만한 세력이 존재하지 않았으며, 반면에 유엔군의 세력이 월등한 상황이었기에 유엔군의 활동만 적절히 통제하면 쌍방 간 무력충돌을 예방할 수 있었기 때문이었다.

 NLL 설정 이후 북한은 별다른 이의를 제기하지 않았다. 그러나 1973년 10월 11월 어간에 43회에 걸쳐 서해 NLL을 의도적으로 침범하는 이른바 서해사태를 유발시켰다.

 이 사태를 논의하기 위해 1973년 12월에 개최된 군사정전위원회에서 북한 측은 처음으로 황해도와 경기도의 도계선 이북 수역은 자기들의 연해라고 주장하면서 서해 5개 도서에 출입하는 선박에 대한 사전허가를 요구했던 것이다.

 이에 대해 유엔사는 정전협정 문구와 정전을 위반하는 것으로 전적으로 용납 할 수 없는 궤변이라고 반박하였다. 이러한 문제는 1992년에 체결된 남․북 기본합의서 및 불가침 부속합의서를 통하여 쌍방의 관할구역을 합의, 체결함으로써 일단락되었다고 할 수 있다.   

 1992년 2월 남․북간 체결된 기본합의서 제11조에는 ‘남과 북의 불가침 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역으로 한다’고 명시하였고, 불가침 부속합의서 제10조에서도 ‘남과 북의 해상불가침 경계선은 앞으로 계속 협의한다. 해상불가침 구역은 해상불가침 경계선이 확정될 때까지 쌍방이 지금까지 관할하여 온 구역으로 한다.’ 라고 규정한 것이다.

  해상경계선에 관한 북한의 주장

 1999년 6월 서해상에서 연평해전을 일으킨 북한은 이 문제를 논의하기 위해 개최된 유엔사와 북한군 간 제9차 판문점 장성급 회담에서 북방한계선은 인정할 수 없다고 주장하면서 구체적인 기준점이 포함된 새로운 해상경계선을 제시하였다.

 또한 해상경계선 문제를 장성급 회담에서 논의하자고 주장하는 한편, 해상 경계선 문제를 토의할 전문가 및 군사관계자를 포함한 북․미․남 실무회담을 제의하였다.

 이에 대해 유엔사는 NLL을 준수해야 하며, 새로운 해상불가침 경계선 문제는 남․북 군사공동위원회에서 협의할 사항이라고 대응하고 북측 제의를 거부하였다.

 이에 북한은 그해 9월 북방한계선은 무효라고 주장하면서 ‘조선 서해 해상 군사분계선’을 선포하는 한편, 동 수역에 대한 자위권을 행사 할 것이라고 하였다. 이어 2000년 3월23일에는 ‘서해 5개 섬 통항질서’를 공포하였다.

 여기에서 북한은 서해 5개 섬을 3개 구역으로 구분하고 각 구역으로 출․입항하는 2개 수로를 지정하여 모든 미군함정, 민간선박 통항은 지정된 수로만 이용토록 하고 통항질서 미준수시에는 무경고 행동을 하겠다고 하였다.

 또한 북한은 2002년 6월29일 서해 해상에서 NLL을 침범하여 우리 해군 함정에 의도적이고 계획적인 무력도발을 자행하였다. 이에 대해 우리 정부는 북한의 사과와 진상규명 그리고 재발방지를 강력하게 요구하였다.

 유엔사는 이를 명백한 정전협정 위반으로 규정하여 항의하고 이를 토의하기 위한 판문점 장성급회담을 개최할 것을 북측에 제의하였다.

 그러나 북한은 2002년 8월 소위 ‘백서’에서 첫째, 북방한계선은 서해 해상경계선이 아니며, 미국이 사전합의나 통보 없이 일방적으로 설정한 '비법적인 선'이고, 둘째, ‘NLL이 무장충돌과 전쟁발발의 화근’이라고 하면서 한국과 미국이 군사적 충돌을 일으키기 위해 NLL을 고집하고 있다는 허황된 주장을 하면서 새로운 경계선 획정을 주장하였다.

 그 후에도 2006년 3월과 5월에 개최된 제3, 4차 남․북 장성급군사회담에서 북한은 북측과 남측의 군 당국이 주체가 되어, 서해 문제의 근원적 해결을 위해 ‘서해 해상군사분계선’ 확정문제에 대한 협의를 강력히 주장하고 2007년 5월 제5차 회담에서도 동일한 주장을 반복하여 제기하였는바 NLL에 대한 북한의 주장을 요약하면 다음과 같다.

 첫째, NLL은 정전협정 당사자 간의 합의에 의해 이루어지지 않고, 법적 권한이 없는 유엔군 사령관의 선포에 의한 것이므로 이를 인정할 수 없다는 것이다. 또한 한국이 지금까지 계속적으로 관할해왔다는 관습법에 의한 관할권 취득에 대해서도 이를 인정할 수 없다고 주장한다. 북한 측은 NLL이 선포된 이후 항상 이의를 제기해 왔으며 따라서 응고의 원칙이나 시효의 원칙이 적용될 수 없다고 주장하고 있다.

 둘째, NLL을 대체하는 기준으로 1999년 9월 선포한 서해 해상군사분계선을 들고 있다. 북한은 황해도와 경기도의 도 경계선의 연장선과 북한 측 강령반도 끝단인 등산곶, 한국의 굴업도 사이의 등거리점, 북한 측 섬인 옹도와 한국의 섬인 서열격비도, 소협도 사이의 등거리 선을 통과하는 연장선을 서해 해상군사분계선으로 제시하고 있으며, 따라서 한국이 서해 5도에 출입하기 위해서는 북한이 지정한 수로를 통해야 한다고 주장하고 있다.

  북한 측 주장의 한계

 ◦ NLL 인정 불가론의 한계

  북한의 주장은 과거 정전협정시 해상 군사분계선 미 설정 책임이 북한에도 있다는 점과 과거 일정부분 NLL을 인정하고 준수한 사실이 있으며, 지난 반세기동안 NLL이 현실적인 군사분계선 역할을 수행해 왔다는 점에서 그  한계를 보이고 있다.

 정전협정 체결당시 공산 측과 유엔사 측의 팽팽한 이견으로 말미암아 해상 군사분계선이 설정되지 못한바 있다. 유엔사 측은 당시 국제적 영해 관행인 3해리를 주장했으나 북한군은 12해리를 주장했다. 현재 UN 해양법 협약에서 12해리 영해가 보편적인 것으로 인정을 받고 있으나, 이를 근거로 1953년 당시의 3해리 주장이 잘못된 것으로 볼 수는 없다.

 또한 과거는 북한이 NLL을 일정부분 인정한 사실이 있음을 보여주고 있다. 그 사례로는 ①1959년에 발간된 조선 중앙연감에서 북한 스스로가 현 NLL을 일부 표기하고 있으며 ②1963년 북한 간첩선 격퇴지점과 관련하여 유엔사의 NLL 이남 지역 격퇴 주장에 대해 북한은 동 선박이 NLL 북방에 위치하고 있었음을 주장함으로써 사실상 NLL을 인정 하였고 ③1993년 국제민간항공기구 간행물인 항공 항해계획에서도 NLL에 준해 조정된 한국의 비행정보구역 변경에 대하여 이의를 제기하지 않은 점 등을 들 수 있다. 물론 이 사실이 지니는 법적 효력이 미약하고, 북한은 이 조차 인정할 수 없다는 주장을 펴고 있으나, 존재 여부만큼은 부인할 수 없다.

 ◦ 북한이 제시한 서해 해상군사분계선의 한계

 북한이 1999년 9월 NLL 무효화 선언 이후 선포한 서해 해상군사분계선은 기본적으로 정전협정에서 제시하고 있는 황해도-경기도의 경계선을 남서쪽으로 연장한 것이다. 동시에 북한은 이를 정전협정에 근거한 경계선이라고 주장하고 있다.

 물론 북한 주장대로 정전협정에는 경기도와 황해도의 도계선에 관한 규정이 나온다. 그러나 이는 한국 서부연해도서의 통제를 표시하는 것일 뿐, 그 외에는 아무런 의미도 없는 것이고, 다른 의의도 첨부하지 못한다고 분명히 명시하고 있다(정전협정 13항 ㄴ목).

 따라서 정전협정을 근거로 북한이 설정한 서해 해상군사분계선은 정전협정에 명백히 위반되는 것이다.

 북한은 자신들이 선포한 해상 군사분계선이 국제 해양법에 근거하고 있다고 주장하고 있으나 이 역시 모순이 있다. 유엔 해양법 협약 상 섬은 스스로의 영해를 가진다고 규정하고 있다. 서해 5도 역시 다수의 인구가 경제활동을 하고 있는 국제법상 섬으로 인정된다.

 국제법상 12해리의 영해관행을 인정할 경우 서해 5도와 북한 지역 사이는 모두 24해리 이내이므로 북한과 서해 5도 사이의 중간선에서 양쪽의 해상 경계선이 규정되어야 한다.

 그럼에도 북한은 이를 무시하고 서해 5도가 모두 자신들의 영해 안에 있다거나 해상 군사통제 구역 안에 있다는 주장을 펴고 있으나 이는 국제 법에 위반 된다.

 한편 북한이 주장한 ‘서해 5도의 통항질서’는 국제법적으로도 적합하지 않으며 단지 그들의 기존 주장을 강화하기 위한 억측에 불과하다.

  NLL에 대한 우리의 입장

 북방한계선은 현재까지 우리가 실질적으로 관할해 왔고 명실공히 해상분계선의 효력과 기능을 해 왔기 때문에 실효성 있는 해상경계선이다.

 새로운 해상경계선이 합의되기 전까지는 북방한계선은 반드시 준수되어야 하며 협상의 대상이 아니다. 따라서 정전협정 및 남․북 기본합의서에 따라 새로운 해상불가침 경계선이 합의되기 전까지는 북방한계선은 남북쌍방 간 반드시 준수되어야 한다.

 북방한계선의 정당성은 첫째, 역사적 타당성으로서 북방한계선은 유엔군사령관에 의해 설정되었지만 남․북한의 해상 충돌을 막고 한반도에서의 안정과 평화를 보장하는 중요한 역할을 해왔다.

 앞에서 살펴본 바와 같이 우리 군은 북방한계선 월선을 엄격하게 금지하였으며, 북한 역시 일시적인 월선을 제외하고는 대체로 이 선을 지켜 왔다. 따라서 역사적으로 의미 있는 선이라는 사실에는 의심의 여지가 없다.

 둘째, 현실적 타당성으로서 현재 북한은 서해 5도 근해 전체와 더 나아가 경기만을 남서쪽으로 가로지르는 새로운 해상 군사분계선을 주장하고 있다.

 미국은 최근 북방한계선 문제가 불거지면서 이 선이 역사적으로 준수되어 온 선이고 지난 46년간 남․북한간 군사적 긴장을 막는 효과적인 수단으로 기능하여 왔으므로 북한도 북방한계선의 현실성을 인정해야 한다는 입장을 명확히 밝히고 있다.

 또한 유엔사도 북한이 자의적으로 설정한 해상군사분계선을 인정하지 않을 것이며, 남․북 군사공동위원회에서 새로운 합의가 이루어 질 때까지는 현 북방한계선이 실질적인 해상경계선이라는 점과, 어떠한 이유로든 북측이 북방한계선을 넘는 것은 도발로 간주할 것이라는 입장을 북측에 전달한 바 있다.

 셋째, 국제법적 타당성으로 북방한계선은 정전협정과 국제해양법에 입각하여 설정된 선이다. 앞에서 설명한 바와 같이 북방한계선은 공산 측의 요구로 인해 정전협정에서 제외된 해상군사분계선을 대신하여 유엔군사령관이 설정한 것으로, 정전협정의 이행 과정에서 양측의 충돌을 방지하고 정전체제의 안정적 관리를 위해 불가피하게 설정한 선이다. 이는 정전협정이 양측의 심각한 견해 차이로 규정하지 못했던 사항에 대해 현실적인 필요에 따라 재규정한 것으로서, 정전협정의 제 원칙에 완전히 부합된다.

  맺음 글

 NLL은 현재 남과 북의 실질적인 해상군사분계선이다. 일부에서는 NLL의 법적 근거가 확실하지 않음을 들어 ‘영해’라는 표현을 자제하고 있는가 하며,  통일부 장관은 NLL은 영토의 개념이 아니라 군사적 충돌을 막는 안보적 개념으로 발언한바 있으나 군사적 대치 상황에서 군사분계선은 국제법상 ‘국경’이 지니는 의미와 다를 바 없다.

 따라서 NLL 이남은 사실상 우리의 영해로 인식해야 할 것이며, 향후 한 치의 양보 없이 NLL을 사수해야 할 것이다.

 서해 NLL을 사수하지 못하면 우리의 서북도서 주변해역이 북한에게 넘어가고, 이어서 서북도서가 북한 해군·공군에 의해 봉쇄된다. 그러면 우리는 수도권 서측해역에 대한 해상통제권을 상실하게 되어 수도권 방어가 사실상 불가능해진다. 결국 북한에게 수도권을 손쉽게 넘겨줄 수도 있다는 것이다.

 따라서 NLL과 이남 해역은 한국의 국가생존이 걸린 핵심방어구역인 것이다.

 서해 공동어로수역을 설정하는 문제도 신중을 기하여야 할 것이다. 먼저 남북한 경계선의 개념이 무너져 나아가 DMZ로 확대될 소지가 있으며 남․북간 해상충돌이 잦아질 수 있다.

 북한어선은 우리같이 개인과 민간 기업에서 어선을 운용하지 않는다. 대부분 무장어선이다. 오래 전부터 정부 어선에도 군인이 승선하고 소총으로 무장되어 있다고 알려져 있다.

 만약 양측어선이 같은 수역에서 조업할 경우 서로 혼재되어 어로작업을 하게 된다. 그러면 고기를 쉽게 많이 잡기 위해 자리다툼이 생길 수밖에 없다. 이로 인해 물리적 충돌이 발생하고, 어선 싸움이 확대되어 경비함정 간 위험한 상황으로 이어질 수도 있다.

 또한 정부는 북한의 해상군사분계선 획정주장에 대하여 공동어로수역 설정외에 바다목장, 해상평화공원, 그리고 완충해역 설정 등 우회적인 해결방안도 구상하고 있는데 이것 역시 심도 있게 고려해야할 사안이라고 본다.

 지난 반세기동안 NLL은 사실상의 해상 군사분계선 역할을 수행해 왔으며, 한반도 평화와 함께 해상경계선이 남․북간에 합의되기 전까지는 반드시 지켜져야 할 경계임이 분명하다. 따라서 ‘先 NLL 준수, 後 평화 도래시 협상’이라는 원칙하에 NLL을 흔드는 어떠한 행위도 용납해서는 안 될 것이다.

 NLL을 사수하겠다는 확고한 자세는 장차 북한이 시도할 수 있는 또 다른 형태의 부정한 협상제의를 억제하는 효과도 거둘 수 있을 것이다. (konas)

 임 인 창 (星友會 정책위부의장, 예비역 육군소장)