금번 세월호 침몰참사와 같은, 국가성장 규모에 비례해 가는 대형재난 사태를 겪으면서, 우리는 앞으로 ‘국가적 대형 재난·재해와, 대한민국의 발전을 방해하려는 어떤 집단들에 의한 테러 그리고 특히 북한의 도발에 따르는 국가비상사태에 대해 국가(기관)가 평상시에 어떻게 준비(기획, 훈련, 연습, 감독 등)해야 하며 유사시에는 어떻게 대응(현장 즉각 대응, 통합대응, 적시 적절한 지원, 사후조치 등)해야 하는가?’를 다시 한번 깨닫게 되었다.

 그래서 그 결과 도출된 큰 교훈의 하나에서 박근혜대통령은 「국가안전처⌟라는 국가재난·재해통제사령탑을 신설하기로 결심한 듯이 보인다.

 현행 정부조직법에 의하면 국가비상·재난대책기구로 행정안전부의 제2차관이 관장하는 중앙안전상황실 밑에 재난관리국이 편성되어 있어서, 그 동안에는 그것들이 「국가비상대비 기본법⌟과「재난 및 안전관리 기본법⌟에 의하여 잘 가동되고 있는 것으로 보여 왔다.

 그러나 불행하게도, 특히 금번 세월호 참사시에는 피해자 가족들로부터는 물론 발 빠른 언론의 비판과 국민들의 원성을 정부와 대통령이 한 몸 가득 받을 만큼 잘 운용되지를 못한 것으로 보인다.

 따라서 현행 국가재난·재해대책에 대한 조직기구와 운영제도에 대한 교훈분석으로 이에 따르는 발전책이 논의되는 것은 필연적인 사건일 수밖에 없다.

 그런데 그와 함께, 차제에 정상적인 국가라면 물론 더구나 북한의 도발을 끊임없이 받고 있는 우리로서는 결코 빼놓을 수 없는 국가존망을 좌우하는 국가비상대비업무에 대해서도 반듯이 재검토해 보지 않을 수가 없다.

 그것은 바로 우리정부의 ‘국가비상사태(북한과 침략야욕국가의 도발로 인한 준전시와 전시)에 대한 대비책은 완벽한 것인가?’ 이다.

 평상시에 정부의 국가재난대비기구와 그를 운용하는 통제시스템의 부단한 검토·발전이 필요한 것처럼, 같은 맥락에다 오히려 그 상위선상에 있는 이른바 ‘전시 또는 이에 준하는 비상사태대비책’ 또한 이 기회에 정비발전이 필요한 것이다.

 유사시 예를 들어, 북한이 전선후방지역 어느 곳에 특히 수도서울이나 근교에 장사정포나 미사일공격을 해 왔을 때, 또는 공습을 해 왔을 때, 또는 무장공비로 어느 지역을 동시다발적으로 또는 집중적으로 기습해 왔을 때, 그래서 이로 인한 대형피해가 발생하게 될 때 등의 사태를 대비한 국가비상대책이 지금 확립되어 있는지를, 이 기회에 반듯이 검토해 보아야할 것이다.

 그리하여 이 ‘국가비상대비책’을 평소에 기획하고 훈련하며, 전쟁시에는 인적·물적 동원을 통해 전쟁을 지원하는 국가통제기구와 그 시스템을 국가재해·재난통제기구/대책과 함께 한 체계로 통합하여 완벽하게 갖추어 놓아야 할 것이다.

 국가비상대책기구의 존망사(存亡史)

 대한민국은 1962년에야 비로서 국가안전보장회의(NSC) 설치를 헌법으로 명시하고, 63년 12월에 국가안보회의 사무국을 설치함으로서 정부수립이후 최초로 국가안보기구를 탄생시켰다.

 그 위치는 옛 중앙청 안에 있었고 박정희대통령이 직접 관장하였으며 청와대 근거리에서 수시로 방문하여 발전을 지도하였다. 65년에는 민방위개선위원회를 설치하였다가 국가동원체제연구위원회로 환치하고, 다시 국가비상기획위원회로 환치하는 동안 국가동원체제인 「충무계획⌟을 생산하였다.

 그리하여 그 이후 이를 매뉴얼로 하여 안보회의 주관하에 매년 8월이 되면 전쟁도상연습인 ‘을지연습 - 초기단계에서는 서해5도의 위기대응에 중점’을 실시해 오고 있다. 그러다가 84년과 86년에 [국가안전보장 겸 국가비싱기회위원회(장관급)]로 개편하고 국가안전보장회의 주 업무는 안보회의로 이관하고 위원회는 국가비상대비업무를 중점으로 수행하였다.

 그런데 일부 공무원들을 비롯하여 특히 야당국회의원들은, 이 부서의 명칭이 ‘비상대비’라는 언어의 뉴앙스에서 그동안의 비정상적 정치비상사태에 곤혹해 왔던 터라 기회 있을 때마다 이 부서를 없애거나 축소하려고 벼르어 왔다.

 그러다가 이전 정권 때는 ‘실’ 급 정도로 격하되어 국무총리실로 갔다가 현 정권에서는 그나마 ‘국'급으로 격하되어 안전행정부산하로 흡수되었다. 이로 인하여 ‘정예전문가집단’으로서의 자체발전은 고사하고, 유사시 전 국가기관을 통제할 수 있는 권위조차 살아지게 된 것이 바로 오늘날 국가비상·안전대책기관의 현실이 되어 있는 것이다.

 바람직한 국가안전처의 조직, 기능 및 운용개념

 고려되는 조직체계를 간단히 보면,

 중앙정부에는 한사람의 처장(장관) 밑에 한사람의 차관, 그리고 하나의 기획상황실을 두고, 3개의 각각 독립된 청 - 비상청·경찰청(산하에 해경부)·방재청을 두고, 장관 직속으로 국가안전업무를 담당할 전문인력을 양성하기 위한 기관으로, 경찰대학을 개혁한 육·해·공군사관학교급의 [안전사관학교]를 설치한다. 전국적 체계로는 중앙조직 밑으로 각 지방자치체(광역 및 기초)에 유사한 하부체계를 조직하고 유사한 기능을 부여하며 유사하게 운영하게함을 원칙으로 한다.

 기능을 보면,

 두말할 것 없이, 3개의 독립청은 지금과 같은 업무를 수행하되, 특히 대테러업무를 비롯하여 국가안전과업(국가비상·재해·재난)에 대해 통합된 위치에서 부과되는 업무를 통합업무로 우선 협력하여 수행한다. 기획·상황실은 안전처의 업무를 연구하며 기획하고, 상황실은 청와대상황실을 비롯한 국가비상대비벙커지휘부와 국가중앙상황실 그리고 자체 상황실을 설치하고 그 과업을 수행한다.

 운용시스템으로는, - 현용중인 법령을 더욱 정밀하게 수정·보완

 육상·해상·공중에서 일상적으로 진행중인 재난·재해·비상대책에 대해서는 대체적으로 현행에 준할 것이나, 특히 대형재난(물론 소형에서 대형으로 진행되는 경우도 포함하여)의 경우, 중앙상황실 판단하에 전 관계기관이 각자 정해진 자리에서 - 중앙기관이 기초단체기관으로 내려와 2중 3중의 대책기관이 한자리에 있지 말고 - 동시에 비상근무체제로 들어가되 우선은 그 지방 그 지역 그 현장 대책지휘자 책임하에 수습을 진행하되 그 지역 기초·광역단체장은 법령과 매뉴얼에 따라 지방안전대책회의(가칭)(안전처 지방청장, 지역주둔 군사대표, 한전·한화·통신사대표 필요 지역 민간기업체장 포함)를 소집하여 필요한 판단과 지원조치 및 지원요청을 실시하며 후속조치를 강구한다. 만일에 2개 이상의 지방자치체로 범위가 확산되면 자동적으로 그 상급단위 광역단체(장)이 또한 법령과 매뉴얼에 따라 안전대책회의를 소집하고 대응책을 실행하게 될 것이다.

 그리하여 국가적 재난·비상사태로 판단될 때는 중앙기구 즉 국무총리의 직접지휘·지도감독을 받는 중앙정부자체기구가 작동하게 될 것이다. 중앙안전대책회의에는 관계되는 국가기업의 장은 물론 민간(대)기업의 수장도 의무적으로 참여하여 중앙안전대책회의의장인 국가안전처장관의 구처(자진협력)을 받아야할 것이다.

 쉽게 말하면 유사시에 국방장관이 대통령의 명에 의해 3군을 합참을 통해 지휘통제하는 것과 유사한 시스템이 되는 것이다.

 이는 기관운용 중점의 하나는 더 말할 것 없이 국민적 관심을 유도하고, 실제상황에 대비하여 유사한 상황으로 전국적 동시 교육훈련을 매월 실시하되, 매 분기에 한 과제씩은 반듯이 포함되도록 연습(演習)훈련을 실시하는 것이 될 것이다.

 또한 매뉴얼 운용 중 주요사항은 현장책임자에게 지휘전권을 위임하는 것이다. 그럼에도 한국사회지도체계에서는 아직 습성화되어 있지 않다.

 실 예를 들면, 2011년에 우리의 기억도 새로운 [아덴만 삼호주얼리호 구출작전]이 있었는데, 당시 이명박 대통령은 군의 작전상황실에서 ‘작전을 직접 지휘하였고, 그 결과 자신의 지휘로 승전하였다’고 자랑하였다. 심지어는 야당대표도 찬사를 보냈다고 한다.

 그런데 비슷한 시기에 미국작전사령부에서는 아프칸의 최종전쟁목표였던 [빈·라덴]을 사살(생포?)하기 위한 작전을 지휘하고 있었는데 그 자리에는 미국대통령 오바마가 열석해 있었다. 그러나 그는 옆자리에서 위임된 작전지휘관의 작전을 지켜보고 있었을 뿐 개입하지 않았고, 작전에 성공하자 그들 지휘관들의 공로를 치하하였다고 한다.

 또 한 가지 현장책임자의 지휘권을 존중하는 선진국군의 전례로, 월남전쟁이 한창이던 1967년경에 미국은 베트콩과 월맹군의 산악루트를 봉쇄하기 위해 산악부족 즉 [몽타냐]족을 동원하여 주요지역마다 산악거점 즉 [CIDG]를 운용하였다.

 각각 고립된 이 기지들의 지휘관은 [케네디 대통령]이 창설한 미군 베레모부대(특수전부대)대위가 지휘하고 있었다. 어느 날 주월미군사령관이 그 중 한 기지를 방문하였는데, 때마침 베트콩이 공격해왔다. 상황이 긴박해 지자 주월사령관은 그곳 현장지휘관인 대위에게 자기의 전투위치를 배정요청 했고, 현장지휘관인 대위는 그에 따라 작전배치를 했으며, 사령관은 기꺼이 현장지휘관인 대위의 지휘하에 전투임무를 수행하였던 사실이 있다.

 이 같은 국민습성이 우리 사회에도 체질화되어야할 것이다.

 결론

 그런데 최근에, 서울대학 한 복학생이 “세월호참사시 정부대응을 보아 국가는 비상시에 우릴 버린다. 때문에 전시 예비군소집에 응하지 말고 도망가자”고 최근사태를 이용한 반체제선동(으로 오해 될 수 있는 말)을 하였다. 그러자 5000여명이 그 글을 읽고 160여명이 응답하였는데, 가운데 130여명이 동의하고 부정한 학생은 30여명에 불과했다고 한다.(5월 15일자 조선닷컴).

 이는 물론 현재 반정부 정서에 젖어 있는 일부 서울대학생이나 예비군요원들의 행태이기도 하겠지만 차제에 ‘정밀하지 못하고, 그래서 정확하지 못하고, 그래서 정직하지 못한 국민습관’을 국민 각자가 혁명적으로 시정하고 동시에 국회와 정부에서는 국가안전체계와 제도를 개혁하면서, 동시에 국가비상대비체계를 확립하고, 그 시스템을 반듯이 발전시켜 내어야 겠다는 국가적 요청을 절감한다.

 지금도 북한의 전쟁위협과 도발이 매일같이 드세어져가고 국가위기는 고조되고 있는 이때 전시에는 전쟁수행을 지원하고, 준전시에는 비상시를 대비한 국력을 통제하며, 그리고 사회적 비상시에는 국가의 기능을 통합하여 사태를 통제하는 통합되고 효율적인 국가기관이 바로 신설되려는 [국가안전처]의 주 업무부처가 되어야 할 것임을 이 기회에 거듭 강조하고자 한다.(Konas)

문영일 (예)육군중장 (前 국가안보회의 겸 국가비상기획위원회 부위원장)