국방예산을 바라보는 두 가지 시각

지난 6월 11일 국방부는 내년도 국방예산으로 21조 4천 7백 65억원을 기획예산처에 요구하였다. 그 내용을 보면, 경상운영비 66%와 전력투자비 34%로 구성되며, 17개의 신규사업을 추진하는 한편, 181개 사업을 지속적으로 추진하는 것으로 알려져 있다. 이에 대한 각계의 반응은 크게 두 가지로 엇갈린다.

먼저 국방비가 소폭 증가한데 대해 우려의 목소리가 있다. 국방비 요구액은 국내총생산(GOP)  대비 2.9%(주한미군 감축계획 방영 시 3.0%)로 올해에 비해 0.1% 증액되었다. 이는 자주국방 프로그램, 주한미군 감축계획 등을 고려할 대 예상 보다 적은 액수이며 국가안전보장회의(NSC)에서 자주국방에 필요하다고 보는 3.2%에도 못 미친다는 것이다. 이런 액수로는 주한미군 재배치 이후 자주국방을 실현하기에는 어려움이 있다는 논리이다.

반면 다른 일각에서는 국방예산이 지나치게 증액되었다고 비판적이다. 내년도 국방예산이 총액대비 13.4%나 증가했으며, 이런 증가세는 1988년(16.3%) 이후 16년 만에 가장 높은 수치이고 정부부처 평균 증가율(5%)의 2.7배에 이른다는 것이다. 비판의 핵심은 두 가지로 국방비 증액이 사회복지나 환경분야 등 민생과 직결되는 예산의 삭감으로 이어진다는 점, 그리고 군이 자체 개혁은 등한시한 채 국방비 증액에만 치중한다는 것이다.


적정국방비를 판단하는 세 가지 기준

국방예산을 둘러싸고 왜 우리 사이에는 상반된 견해가 공존하는 것일까? 언뜻 보면 같은 수치를 놓고 서로 다른 평가 잣대를 대기 때문으로 보이지만 이 문제는 현재 군사력에 대한 평가, 그리고 보다 근본적으로는 자주국방에 대한 견해 차이와 밀접히 연관되어 있다.

참여정부는 국방정책의 목표로 '협력적 자주국방'을 제시한 바 있다. 자주국방'이란 우리 군이 독자적인 작전수행 능력과 권한을 가지고 우리 스스로 국가의 생존권을 기키는 것을 말한다면, '협력적'이란 군사역량의 강화를 위해 다른 국가와의 군사협력, 동맹을 적절히 활용하는 것을 말한다. 우리의 경제능력을 고려할 때 선진 군사강국의 전력을 모두 구비하는 것은 현실적으로 어려우며 국가자원의 효율적 배분 측면에서도 바람직하지 못하다. 스스로 지키는 것이 곧 자력 방위를 의미하는 것은 아니며, '협력'은 자주국방의 능력을 배가시키기 위해 택한 방법 중 하나인 셈이다.

그런데 '자주'와 '협력' 간에 균형을 이루기란 그리 쉬운 일이 아니다. 우리보다 국력이 우월한 국가와의 '협력'은 '자주'를 손상시킬 수 있으며, '자주'를 강하게 내세운다면 '협력'의 실효성이 떨어질 수 있기 때문이다. '협력' 속에 '자주'를 주장하기 위해서는 무엇보다 자주 의식과 이를 뒷받침할 수 있는 국력이 뒷받침되어야 한다. 즉 '협력적 자주국방'에는 이를 현실적으로 실현시킬 수 있는 국민들의 자주의식과 군사력이 필요한 것이다.

문제는 여기에서부터 시작된다. 어느 정도의 군사력이 자주국방을 구현하는데 적절한가를 놓고 견해가 다르며 이로부터 국방비 적정성 논란이 벌어지는 것이다. 이와 관련 우리는 다음 세 가지 점을 고려해야 한다.

첫째, 우리의 경제력을 고려하되 정책의 우선순위에 대한 냉철한 자리매김이 필요하다. 군사력은 경제력, 기술력을 바탕으로 이루어진다. 즉 예산의 문제와 직결되어 있다. 한정된 재화와 용역 안에서 한 부문에 대한 집중 투자와 배분은 타 부문에서의 희생이 뒤따르기 마련이다. 따라서 우리는 정책의 우선순위를 매겨야 하며 이는 국익의 우선순위에 따라 결정되어야 한다.

일반적으로 국가가 중시하는 가치들은 다양하다. 국가안보, 경제적 이익, 정치적 이익, 도덕적 가치들이 그 예이다. 그 중에서 국익의 가장 핵심적 이익은 국가안보이다. 국가주권이 보장될 때 그 구성원들의 행복과 번영이 보장되기 때문이다. 지난 시절 식민지와 전쟁의 경험은 우리에게 소중한 교훈을 안겨주었다. 식민지 경험은 역사의 굴절과 함께 지금도 과거의 흔적으로 고통을 주고 있으며, 전쟁 경험은 세대간 갈등과 이산가족의 비애를 남겼다. 평화애호국은 말로 이루어지는 것이 아니라 이를 지켜낼 힘이 있을 때 비로소 누릴 수 있다.

또한 안보는 '최악의 경우'와 '만약의 경우'를 함께 대비해야 한다. 그러한 저에서 안보는 '보수적'일 수밖에 없다. 우리가 북한과의 군사적 신뢰구축에 적극적이면서도 그들로부터의 위협에 긴장을 늦추지 못하는 이유는 안보에 '실수'란 있을 수 없기 때문이다. 우리가 다른 부문보다 국방비를 우선적으로 고려해야 하는 이유는 바로 여기에 있다.

둘째, '자주'와 '협력'의 범위를 정하고 자주능력의 확보를 위해 투자를 아끼지 말아야 한다. 우리 군은 평시와 유사시 한반도 방위의 1차적 책임을 담당할 수 있는 '자주' 능력을 갖춰야 한다. 즉 적대세력의 도발의지를 억제하는 한편, 유사시 효율적인 초기대응을 통해 우리의 피해를 최소화하고 '협력' 국가와의 후속 공동대응을 가능하게 하는 수준의 군사력을 보유하여야 한다.

최근 '협력'의 근간인 한·미동맹의 성격이 바뀌고 있다. 일반적으로 동맹관계는 주변환경, 이익, 국력 등의 요소에 따라 변화하기 마련이다. 한·미관계 또한 마찬가지이다. 동맹체결 당시와 현재 국제정세의 변화, 우리 국력의 신장, 그리고 21세기 미국정책의 변화 등을 고려한다면 한·미동맹의 변화는 자연스럽게 받아들여야 한다. 현재 주한미군 재배치문제를 둘러싼 한·미간 논란은 동맹성격의 변화에 대한 논란이다. 수직적·비대칭적 관계로부터 보다 수평적·상호호혜적 관계로 변화의 터널을 건너는 중이며, 안보에 대한 불안과 미래에 대한 기대를 동반하고 있다.

그동안 대북 억지력 차원에서 주한미군은 특히 정보력과 화력 부문을 보완하여 왔다. 다연장로켓포 30여문, 155mm 자주포 30여문, 페트리엇트 요격미사일 48기, 지대지 미사일 300여발, 대공미사일 30여기 등은 휴전선 일대에 집중 배치된 북한의 장사정포 및 미사일 공격을 제어하는 역할을 하였다. 또한 항공여단 내 아파치 헬기부대는 북한의 특수부대 침투저지, 그리고 공중조기경보통제기(AIWACS)는 대북정보수집에 중추적인 역할을 해온 것이다. 주한미군 재배치가 이루어진다면, 대략 1만 2천 5백여 명(전체의 32%)의 병력과 전투장비의 1/3정도가 빠져나갈 것으로 알려져 있다.

일부 연구에 따르면, 2사단 전력을 대체하기 위해서는 장비비용에만 5조 5천억 원이 소요되며 향후 전략적 억제전력에 56조원, 신속대응 전력에 98조원, 기반전력분야에 55조원 등이 필요하다. 국방부가 「국방중기계획(2004~2008년)」또한 만만치 않은 예산을 예정하고 있다. 감시·조기경보전력 분야(정찰위성, AIWACS등) 약 2조 7천 억원, 지상전력분야(전차 등) 약 6조 4천억원, 해상전력(이지함 등) 약 8조 6천 억원, 공중전력(공중급유기) 약 10조 8천억원 등 총 55조원의 예산이 요구된다는 것이다. 이러한 예산을 확보하려면 우리의 국방비는 GDP의 6.2~3.5% 정도는 되어야 한다.

셋째, 현재 뿐 아니라 통일 이후 군 역할을 고려한 장기적인 접근이 필요하다. 우리 군은 단기적으로 대북 억지력을 갖추는 동시에 장기적으로 통일 이후 평화 유지력을 가져야 하며, 현존하는 위협 뿐 아니라 미래의 잠재적인 위협에도 대비할 수 있어야 한다.

현대전은 정보전, 정밀타격전, 기동전의 양상을 띄고 있으며 각 국가들은 군사혁신(RMA) 하에 첨단화, 정보화의 공통된 움직임을 보이고 있다. 우리의 안보환경을 돌아보자. 가까이는 북한, 그리고 주변에는 미국, 중국, 일본, 러시아 등이 자리잡고 있다.

미 랜드연구소의 브루스 베넷 박사에 의하면 2003년도 한국군의 전력은 북한군의 83% 수준으로 평가된다. 일부에서는 한국군의 질적 우위를 주장하고 있으나 북한의 장사정포대, 중·장거리 미사일, 특수부대, 생화학무기 등은 여전히 우리에게 위협적이다. 또한 주변국가들은 모두 세계적인 정치, 경제적 강국인 동시에 군사적 강국이다. 특히 군사부문에서 이들의 전력증강은 우려할 정도이다.

전세계적 초강대국인 미국의 내년도 국방예산은 올해보다 7%(약 4천 18억달러) 늘어나 국방비가 5년 연속 증액될 예정이다. 그리고 2006년까지 정보수집능력 향상, 정밀탄약 증대, AH-64D 아파치 롱보우 투입, 정밀 유도식 통합직격탄 (JDAM) 도입을 가속화할 계획이다.

또한 괄목할 만한 국력신장을 보이는 중국은 잇달아 ‘강력한 군’에 대한 의지를 표명하고 있다. 중국공산당 중앙정치국 집단학습 회에서 후진타오 국가주석은 ‘부국강병론’을 거론하면서 ‘경제건설 없이는 국방력 강화도 힘들지만 국방건설이 이뤄지지 않는 한 경제건설의 안전도 보장하기 힘들다’고 하는가 하면, 원자바오 총리는 「정부공작보고」에서 ‘강력한 군을 만들기 위해 첨단무기와 장비를 개발하겠다’는 의사를 내비쳤다.

실제 중국은 군사부문에 대한 과감한 투자와 현대화에 적극 나서고 있다. 1990년대 이후 국방비 증가율은 거의 두자리 수(12.17%; 2003년 9.6%)를 기록하고 있으며, 1999·2003년간 세계 최대 무기 수입국(13%)이기도 하다. 이들은 첨단장비 도입, 차세대 핵잠수함 개발, 공군력 현대화, 전략미사일 개발에 중점적으로 투자하고 있다. 군사전문가들은 10~15년 후 중국이 세계적 수준의 군사력을 갖게 될 것으로 예측하고 있다.

한편 유엔 안보리이사국을 희망하는 일본도 적극적 방위 전략으로 전환하는 한편, 자위대의 역할 확대에 나서고 있다. 일본은 군사비가 늘어난 대표적인 국가로 꼽힌다. 올해에도 대형 해상수송함을 발주했으며 대잠초계기를 추가로 도입할 예정이고 그 외에도 첨단무기 개발에 예산을 집중 투입하고 있다. 또한 현재 6%대인 연구개발비를 미국 (15%)과 유럽(12%)수준으로 단계적으로 증가할 방침이다. 그리고 작년 6월 의회에서 전쟁대비법인 유사법제를 통과 시킨데 이어 올 연말까지 자위대(24만명)의 재편계획을 구체적으로 마련할 방침으로 알려져 있다. 올 연말 개편되는 「방위력대강」에는 ‘기본적 방위력구상’이 삭제되고 배치지역의 변경, 부대규모의 축소, 전문특수부대의 창설 등이 담길 예정이다.

냉전시대 강대국이던 러시아는 우리가 가장 간과하기 쉬운국가 중 하나이다. 소연방의 해체 후 그들은 우리의 관심 속에서 멀어졌고 ‘채무국’과 ‘정치불안’의 국가로 낙인되어 있다. 그러나 1992년 7월 이후 군 개혁을 꾸준히 벌여왔고 뿌찐 대통령은 ‘강한러시아’와 함께 ‘강력한 러시아군 건설’을 목표로 매진하고 있다. 러시아는 세계에서 5대 무기수출국 중 하나이며, 국방예산은 2001년 이후 증가세에 있고 내년도 국방예산은 40% 확대하기로 이미 결정되었다. 이런 증액 규모는 1991년 소연방 해체 이후 처음이다. 또한 러시아는 지난 6월 연해주에서 대규모 군사훈련(‘기동 2004’)을 실시하였는데 뿌찐 대통령은 직접 참관하여 군에 대한 높은 관심을 보여주었다. 훈련에서는 유럽지역의 러시아군이 극동으로 신속 배치되는 훈련이 집중되었다.

이러한 각 국가들의 전력증강 외에 우리가 더욱 우려할만한 것은 이들 국가들이 상호 경쟁과 갈등구조 하에 있다는 점이다. 정치·경제적 헤게모니, 미사일 방어사업(MD), 영토문제 등을 둘러싸고 다층적인 갈등구조 속에 있으며 이런 갈등상황은 한반도에 영향을 미치기 쉬운 구조인 것이다.

그렇다면 현재와 통일 이후 한반도 방위를 1차적으로 책임지기 위해 우리는 무엇을 해야 하는가? 주변국가들의 군사 동향을 고려한다면, 미래에도 ‘자주국방’의 수준을 높을 수 밖에 없으며 장기적인 계획을 꾸준히 실천해 나가야 한다. 물론 우리는 주변 국가들과 군사력 협력관계를 위해 적극 노력해야 하지만 그렇다고 세계적인 첨단화, 정보화의 물결을 외면할 수도 없는 노릇이다.


안보비용은 미래생존과 번영을 위한 투자

이런 모든 점을 고려할 때, 내년도 국방예산 요구액은 ‘자주국방’을 위해 충분하지 않다. 최소 수준으로 요구되는 GDP의 3.2%에 미치지 못하고 있다. 더욱이 연구개발비 부문에 대한 투자는 매우 미흡하다. 내년도 국방예산 중 전력투자비에서 연구개발비가 차지하는 비용은 3.6%(7천 7백 94억원)에 머물고 있다. 연구개발비에 대한 투자가 중요한 이유는 두 가지이다. 무기체계의 개발과 전력화에 10~15년이 걸리는 등 상당한 시간이 요구되며, 보다 중요한 점은 연구기술의 ‘자주’는 기술력 향상과 자주국방을 뒷받침할 수 있기 때문이다.

그나마 다행스러운 것은 예산 내역이 정보능력 및 전력강화에 초점을 맞추고 있다는 점이다. 전자전 전력강화를 위한 예산이 책정되어 AIWACS 사업의 조기달성에 추가 투입되는가 하면, 배북신호감청(향백사업) 시설의 현대화 작업과 군 위성통신사업 등이 신규로 시작될 예정이다. 또한 장병들의 사기 복지 및 복무여건 개선을 위해서도 약 2조 7천 8백억원을 배정하고 있다. 현대전에서 중요한 것은 첨단장비이지만 그것을 운용하는 이는 결국 사람이다. 따라서 장병들의 전문화와 사기는 전력증대에 매우 중요하다. 내무반 및 간부 숙소의 개선, 복무여건 등의 개선을 위한 사업은 오히려 때늦은 감이 있다.

이제 우리는 21세기에 걸맞은 군의 모습을 갖추기 위해 지혜를 모아야 한다. 안보문제에 관한 한, 보수냐 진보냐의 편가름은 무의미하다. 군은 국민의 군대이고, 안보는 국가의 존립에 최우선적으로 중요하기 때문이다. ‘자주국방’을 실현하는 한편 통일 이후 한반도의 위상을 고려하여 정책의 우선순위에서 국방 부문을 우선적으로 고려해야 한다. 북한으로부터의 위협, 주변국으로부터의 잠재적 위협이 상존하는 가운데 ‘자주국방’을 실현하기 위해서는 일정기간 국방비 증액과 전력 보강에 나서야 한다. 또한 군은 비판의 목소리에도 귀를 기울여야 한다. 군 자체의 개혁이 미흡하다든지 국방비의 불용액과 이월액이 많다는 지적에 대해서도 다시 한번 돌아보아야 한다. 우리가 원하는 것은 전쟁에서의 단순한 승리가 아니다. 혹시라도 전쟁이 발발한다면 그 과정에서 국민들의 인명과 재산 피해를 최소화해야 하며, 더더욱 간절히 원하는 것은 전액자체를 방지, 억제하는 것이다. 이를 위해 우리는 다른 부문의 희생을 무릅쓰고 국방비를 통해 군에 투자하려는 것이다. 안보에 대한 투자는 현재에 대한 보장인 동시에 미래에 대한 투자이다. 그리고 그 투자는 바로 지금 시작되어야 한다.


정 성 임 (세종연구소 연구위원)