9.19 공동성명 이행을 위한 후속 6자회담 개최가 7개월째 표류하고 있는 가운데 미국 부시 행정부의 고위 참모들이 북한의 6자회담 복귀를 전제로 하여 한반도 평화협정 체결을 동시에 추진하는 접근법을 검토해 부시 대통령에게 건의했다는 보도가 5월 18일 나왔다.

 6자회담의 일차적 성공 여부는 9.19 공동성명 이행을 위한 후속 협상이 원만하게 진행되어 타결하는가에 좌우될 것인데, 5차 6자회담이 별반 성과없이 끝나고 6개월 이상 6자회담이 경색되면서 그 재개에 불투명성이 드리워지고 있는 상황에서 나온 그 보도는 동시추진의 실질적 가능성을 짚어보게 한다.

 실제, 한반도 비핵화와 한반도 평화체제 구축에 대한 다자적 접근을 명시한 9.19 공동성명은 이들 두 안보문제의 연계추진 내지 동시추진의 가능성을 열어두고 있는 것인데, 우리 정부도 지금까지 견지해오는 ‘선핵문제 해결, 후 평화체제 추진’의 정책에 9.19 공동성명을 계기로 해서 추진순서에 융통성을 가질 수 있음을 시사해 오고 있다. 이번 미국 정부
내 움직임은 북한핵 문제와 한반도 평화체제 구축의 동시연계 추진 가능성을 실제 검토했다는 점에서 의미가 대단히 크다고 평가된다.

 한반도의 비핵화와 평화체제 구축 간 연계 경험

 한국은 북핵문제와 평화체제 구축 문제를 사실상 연계시켜 추진한 경험을 몇 차례 가지고 있는 셈인데, 대체적으로 기대했던 수준의 성과를 얻지 못하였다. 실제 한반도 비핵화와 평화체제 구축의 상호관계에 관한 지난 20년 가까운 기간 동안을 조명하면 두 과제는 상호 억척스레 엉겨서 한반도 과제이자 동북아 안보질서의 시금석으로 각인되고 있다. 1989년 북한의 핵 개발이 포착되자 미국은 남한으로부터 전술핵무기를 철거하고 핵무기 남한부재를 선언했다. 이어 1991년 12월 남북한은 한반도 비핵화 공동선언을 채택하고 남북한 화해․불가침․교류협력의 기본합의서를 체결해 이듬해 2월 발효시켰다. 그러나 평화협정과 다를 바 없는 남북기본합의서는 발효시부터 외면되었다. 이것이 한반도 비핵화와 평화체제를 연계해 추진했던 일차 경험이었다.

 2차 경험은 북한이 핵시설 특별사찰에서 플루토늄 추출량에 대해 불성실하게 보고했던 1992년부터 시작되었다. 1994년 10월 미․북간 북한 핵을 동결하는 제네바 기본합의서를 체결함으로써 북핵위기는 가라앉혔으나 1995년과 1996년에 북한이 병력을 동원해 정전체제 무력화 책동을 벌렸던 것에 대응해 한․미 양국은 1996년 4자회담을 제기하였으며, 1997년 12월부터 1999년 8월까지 긴장완화와 평화체제 구축을 위한 협상을 여섯 번했지만 성과를 가시화시키려 하기보다 형식적으로만 운영되었다. 그럼에도 불구하고, 4자회담은 한반도평화체제 구축을 위한 향후 별도포럼 구성, 의제선정 및 회의진행 등에 유용한 선례로서 활용될 가치가 많다.

 그리고 3차 경험은 제네바 합의를 무시하고 비밀리에 핵개발을 진행해 온 북한이 2002년 10월 우라늄 농축 핵계획을 가동 중임을 자인하면서부터 지금까지 진행 중이다. 6자회담 틀의 목표가 검증 가능한 한반도 비핵화의 평화적 달성임을 확인하면서 평화체제 문제를 논의하기 위해 별도포럼을 마련하기로 6자간 합의했다. 그러나 ‘선 평화체제, 후 핵포기’ 주장을 계속해오는 북한은 경수로 우선제공과 미국의 금융제재 철회를 요구하면서 9.19 공동성명을 실행하기 위한 후속 회담을 6개월 이상 교착시키고 있다. 그만큼 한반도 항구적 평화체제를 위한 별도포럼의 발족도 지체되고 있는 것이다.

 한반도 평화체제 구축 프로세스의 핵심은 바로 평화협정 체결에 있다.
이종석 통일부 장관은 평화협정 체결 과정에서 주한미군 주둔과 휴전선의 남북공동관리가 가능해지면 한반도 평화체체의 구축은 가능해질 것으로 봄으로써 이들 양 문제를 북한 측이 수용한다면 남한으로서는 평화협정체결에 별반 전제조건이 없을 것임을 시사하고 있다. 한미동맹을 전제하고 남북한이 평화적으로 휴전선을 관리하기로 합의하면 평화협정 체결에 어려움이 없을 것이지만 북한 측이 한미동맹 자체보다는 주한미군 철수를 항상 평화체제 조건으로 내세우고 있는 것이다. 즉, 평화체제 문제는 정치적으로 접근하더라도 결국 군사분야에서 위협해소가 보장되는 것이 우선적 관심사가 아닐 수 없다는 것이다. 또한, 이것은 평화협정 당사자는 남북미3자관계가 주축이 되어야 함을 의미하는 것이다.

 한국이 장기적으로 택할 수 있는 네 개의 외교노선 중 한반도 안정을 위하여 최우선적으
로 한국이 취해야 하는 외교노선으로서 대미․북 실용외교가 지적되고 있는 것과 맥을 같이 한다.

 이와 같이 한반도 비핵화는 한반도의 평화체제 문제와 역사적으로, 정치적으로 이미 결부되어 있는데, 9.19 공동성명은 이 점을 확인함으로써 한반도 비핵화를 실현할 수 있도록 합의한 것이다. 북한은 평화보장체계가 먼저 마련되지 않으면 핵을 포기하지 못한다는 입장이지만, 남한과 미국은 핵으로 무장한 북한을 한반도 평화체제 구축을 위한 평화협정 체결의 상대로 불균등하게 맞는 것은 모순이고 양보할 수 없는 원칙이다. 종국적으로 구축될 평화체제는 남북한이 호혜적 방향으로 재래식 군축까지 추진하는 군사적 신뢰를 토대로 실현해 내는 항구적 평화공존이기 때문이다 .남한정부는 평화체제 구축이 단계적․점진적으로 진행될 사안임을 오래전에 인식하고 있고, 또한 6자회담 공동성명이 북핵과 평화체제 문제를 동시에 언급하고 있는 점이 그 해결 수순에 융통성을 가질 수 있다고 보
는 것이다.

 한반도 비핵화와 평화체제 구축의 연계 추진

 이제 한반도 평화구축과 한반도 비핵화는 연계해서 추진될 수 있는 성격이며 또한 당연히 그렇게 해야 하는 문제로서 인식되고 있다. 한반도 비핵화를 단계적으로 추진한다면, 북한의 핵폐기 선언과 NPT 및 IAEA 체제 복귀 등의 폐기착수, 핵시설에 대한 전면 사찰 및 동결조치, 그리고 폐기 및 검증 등의 세 단계로 이루어질 수 있다.

 한편, 한반도 평화체제 구축도 단계적으로 추진한다면, 준비단계, 전환 단계 및 정착단계 등 세 단계로 구분해 접근하는 것이 합리적이며 제도화가 가능할 것이다. 준비단계는 남북한의 정치군사적 신뢰를 구축하고 긴장을 완화하는 단계이며, 전환단계는 정전협정을 평화협정 체결로 대체함으로써 정전체제를 종식시키고 평화체제로 전환하는 것이며, 그리고 정착단계는 전환된 평화체제가 신뢰를 갖도록 평화관리기구가 잘 운영되고 남북한이 재래식 군축에 합의하고 이행해 나가는 과정에 해당한다.

 따라서, 이들 과제의 각 단계를 시간적으로 연계시키면, 북한의 핵포기 착수를 의미하는 선언 및 NPT복귀, 핵 동결 및 사찰, 그리고 폐기 및 검증 등 모든 행동은 평화체제구축의 전환단계 이전에는 종료되어서 미국과 일본이 대북 수교단계까지 끝낼 수 있도록 하는 것이 적합하다. 평화협정 체결은 한반도 비핵화를 토대로 할 문제이며, 북한의 대미․일 수교는 평화협정 체결의 전제조건이 되면서 또한 한반도 평화체제 구축의 필요조건이 될 수 있기 때문이다.

 미국이 현재 검토하고 있는 북핵 해결을 전제하는 평화협정 체결은 이런 의미에서 현재 구상되고 있는 단계적 접근과 동일하다. 다만, 미국이 평화협정 체결의 연계를 공식화할 것인가를 검토한다는 점은 매우 전향적임을 시사한다. 이들 양 문제를 단계적으로 추진하는 방법과 상호 연계적으로 추진하는 방법을 동시에 고려하면 이론상 크게 두 접근방안을 상정할 수 있다.

 하나는 한반도 평화체제 구축 문제에 북핵 폐기문제를 철저하게 결부시키는 경우이다. 북한 측이 말하는 핵개발 배경으로 미국의 대북 압살정책이 지속되는 정전체제가 평화체제로 전환되지 못하고 있다고 주장하고 있는 데에 근거할 수도 있고 핵 억지력을 통해 대칭적인 체제보장책을 요구하려는 저의를 그대로 반영하는 방안이 될 수 있다. 이 경우는 공동성명에서 합의하고 있는 ‘공약 대 공약’ 및 ‘행동 대 행동’ 원칙을 한반도 평화체제 구축의 최종단계에 이르기까지 접근하는 것으로서 일종의 ‘선평화협정 체결,후 북핵폐기’의 접근과 유사하며, 평화체제 구축을 선행할 것으로 주장하면서 핵 폐기를 단계적으로 장기적으로 몰고 가는 것이다. 미국이 대북 적대시 정책을 먼저 포기하고 관계정상화를 행동으로 보이는 시기까지 핵폐기 과정을 세분하여 단계화 하는 것으로서 미국이 예상하는 한반도 비핵화에 소요되는 기간이 예상기간인 5-6년보다 훨씬 긴 한반도 평화체제 구축에 소요되는 예상기간인 12년 이상으로 늘어지게 될 것이다.

 동 접근방식의 경우 미국이 대북 신뢰가 부족한 상황에서 대북 ‘공약 대 공약’과 ‘행동 대 행동’을 이행해야 하는 부담을 합리적으로 감당해 나갈지 불확실하다. 특히, 미국은 핵개발 뿐 아니라 미국에 위협이 될 수있는 북한의 화학 및 생물학 무기와 장거리 미사일 등 북한이 생산 및 배치하고 있는 모든 대량살상무기의 검증 가능한 완전폐기를 강조함으로써 ‘핵폐기’에 국한된 합의사항을 초월해 ‘행동 대 행동’을 확대하여 북한에 요구할 가능성도 배제하기 어렵게 될 수 있다. 북한이 미국과의 관계 정상화를 위해서는 핵을 비롯해 미국 안보를 위협하는 모든 무기를 북한 측이 폐기해야 한다고 전제하고 있기 때문이다. 한반도 평화체제 구축이 장기화되는 경우, 북한은 핵억제력을 이에 비례해 보유하면서 핵이외의 대량살상무기는 폐기 대상에서 제외해 향후 대미 협상카드로 사용할 가능성을 보이는 경우에는 미국과 새로운 갈등에 직면할 수 있다.

 다른 하나는 한반도 비핵화를 공동성명에서 합의한 대로 우선적으로 추진함으로써 비록 단계적으로 핵폐기 절차를 밟더라도 한반도 평화체제 구축 이전 시기에 핵폐기를 완료하는 방안이다. 이것은 미국과 한국이 바라는 ‘선 핵 폐기 후 평화협정 체결’의 수순에도 부합하고 북한이 국제사회가 요구하는 바를 합리적으로 수용하고 공동성명을 합리적으로 이행하는 경우에 해당한다. 공동성명 이행을 위한 협상이 선순환하는 경우에 기대되는 시나리오이다. 특히, 한반도 평화체제 구축을 위한 별도 포럼을 발족시킬 수 있는 분위기가 북한의 가시적인 핵폐기 행동이 선행되지 않으면 조성되기 어렵다는 현실적인 판단도 북한이 고려하는 경우 접근 가능해질 것이다. 특히, 이 경우에는 핵 폐기에 소요되는 기간인 6-7년이 단축 가능해질 것이며, 이에 힘입어 한반도 평화체제 구축에 필요한 기간도 단축될 수 있을 것이다.

 ‘선 비핵화, 후 평화협정 체결’의 경우, 미국은 냉전 종식 시기에 러시아 및 관련 구소련 국가에 적용했던 ‘협력적 위협감소’ 정책(cooperative threat reduction: CTR)을 6자회담의 다자방식을 통해 북한에도 적용하여 북한의 핵 폐기를 위시하여 장기적으로 각종 대량살상무기를 폐기하는데 재정적으로, 기술적으로 지원할 수 있을 것이다. 일단, 핵 폐기에 우선순위를 두어5년 이내에 폐기하도록 지원하도록 한다. 그리고 그 연장선상에서 관계정상화를 위한 협상도 가능할 것이다. 주변 국가들이 북한을 설득하고 미국은 ‘행동 대 행동’ 원칙에 입각해 대북 협상을 이행해 나가는 경우 이들 문제들의 조기 달성이 완전 불가능하다고 볼 수는 없을 것이다. 한반도 평화체제 구축을 위해 별도포럼의 조기 발족이 가능해지고 평화협정 체결 여건도 성숙될 수 있을 것이다. 문제는 북한 측의 결정 여하에 좌우되는 점이다. 한반도 비핵화가 늦추어질수록 평화협정 체결도 늦추어질 것이고 이에 따라서 그 협상 내용도 달라지고 평화체제 구축도 지체되지 않을 수 없게 될 것이다.

 두 번째 방식에 입각해서 한반도 비핵화와 평화체제 구축을 각각 3 단계에 걸쳐 추진한다면, 바람직하기는 한반도 비핵화의 최종 달성은 평화체제 구축을 위한 제2단계인 전환단계의 종료 이전에 확인되도록 하는 것이어야 한다. 즉, 한반도 비핵화를 위한 행동은 평화체제 구축을 위해 그 준비단계에서 확보되어야 하는 긴장완화와 신뢰구축을 완벽히 하는 의미를 가져야 할 것이다. 한반도 비핵화를 위한 행동을 우선 추진하되, 진행 상황에 따라 평화체제구축을 위한 준비사항을 병행해 나가는 것이 현실성과 합당성이 있다. 즉, 초기에는 한반도 비핵화와 평화체제 구축이 직렬식으로 출발하더라도 핵폐기 노력과 의사에 대해 일정한 신뢰가 쌓이면 이 둘을 병렬식으로 추진하는 것이 현실적 접근책이 될 것이다. 이에 따라 미국이 북한 핵 폐기를 위한 CTR 계획을 이행하는 것이나 주변국이 대북 에너지지원 문제를 논의하는 것은 준비단계에서 할 수 있는 것이며, 미국과 일본의 대북 관계 정상화를 위한 조치도 평화협정 체결 이전 시기에 추진되는 것이 바람직하다. 그리하여 평화체제의 정착기에는 한반도가 비핵화를 달성한 상태에서 남북한이 재래식 군비통제와 군축 문제가 호혜성을 기반으로 하여 논의해 실행함으로써 이에 연유하여 한․미간 동맹이 새롭게 설정될 수 있도록 순서가 취해져야 적정할 것으로 보인다.

 이번 미국의 검토사항은 북한이 우선 6자회담에 복귀하게 하여 공동성명 이행협상 과정에서 미국의 북핵 해결 방침에 투명성과 신뢰성을 보장하기 위한 조치로서 해석된다. 즉, 종국적으로 두 번째 방안을 실효성 있게 달성하고, 그 기간을 단축할 수 있도록 대북 협상자세를 유연하게 취하려는 전조라고 본다. (출처:KIDA)

 전경만/KIDA 책임연구위원(kmjeon@kida.re.kr)