다음에 소개하는 글은 필자가 작년 6월 <6.15 남북공동선 언> 발표 8주년에 즈음하여 이 문건에 대한 헌법재판소 ‘위헌심판’을 청구하기 위하여 준비했던 ‘위헌 심판청구서’ 초안(草案)입니다. 그러나, 필자는 헌법재판소법 제69조①항의 ‘심판청구 시한’ 만료라는 형식적인 장애물을 극복하지 못하여 이 청구서를 헌법재판소에 제출하는 것을 포기했었습니다. 문제의 <6.15 선언> 발표 9주년을 맞이하여 이 문제로 남한사회가 또 다시 몸살을 앓고 있는 시점에서 필자는 보다 많은 분들이 소위 <6.15 선언>이 가지고 있는 문제점이 무엇인지를 이해하시는 데 도움이 되어 드렸으면 하는 생각에서 다음의 글을 여기에 올립니다. 참고하시기 바랍니다.
==========================================================================

<6.15 남북공동선언> 제2항에 대한 위헌 심판 청구서(草案)

청구인

청구 취지

2000년6월15일 평양에서 있었던 ‘남북정상회담’에서 합의하고 남의 대한민국 정부와 북의 <조선민주주의인민공화국> 정부가 각자의 절차에 따라 공표ㆍ발효시킨 <6.15 남북공동선언>(이하 <6.15 선언>) 제2항이 “대한민국 헌법을 위반”하는 것이며 이에 따라 2007년10월4일 평양에서 있었던 ‘남북정상회담’에서 합의하고 남북 쌍방이 각자의 절차에 따라 공표ㆍ발효시킨 <남북관계 발전과 평화번영을 위한 선언>(이하 <10.4 선언>)과 2007년11월16일 서울에서 있었던 ‘남북총리회담’에서 합의되고 남북 쌍방이 각자의 절차에 따라 공표ㆍ발효시킨 <남북총리회담 합의서>(이하 <11.16 합의>)에 포함된 <6.15 선언> 관련 합의 내용들도 “대한민국 헌법을 위반”하는 것이기 때문에 “원인무효 사유에 해당한다”는 결정을 구합니다.

침해된 권리

헌법 제1조①항(국체)ㆍ제1조②항(주권재민 원칙)ㆍ제3조(영토)ㆍ제4조(통일의 방법과 내용)ㆍ제8조①항(정당설립의 자유와 복수정당제)ㆍ제8조②항(정당의 목적ㆍ조직ㆍ활동)ㆍ제8조④항(정당의 해산)ㆍ제10조(행복추구권과 기본권의 불가침성)ㆍ제11조①(법적 평등권과 일체의 차별 금지)ㆍ제11조②항(사회적 특수계급 제도 금지)ㆍ제14조(거주이전의 자유)ㆍ제15조(직업선택의 자유)ㆍ제16조(주거의 자유)ㆍ제17조(사생활의 비밀과 자유)ㆍ제18조(통신의 비밀)ㆍ제19조(양심의 자유)ㆍ제20조(종교의 자유)ㆍ제21조①항(언론ㆍ출판ㆍ집회ㆍ결사의 자유)ㆍ제22조①항(학문과 예술의 자유)ㆍ제23조①항(재산권 보장)제34조①항(인간다운 생활을 할 권리)

침해의 원인

1) 2000년6월15일 평양에서 대한민국 대통령(당시) 김대중과 <조선민주주의인민공화국> 국방위원장 김정일이 합의하여 서명하고 공표하여 이행 중에 있는 <6.15 선언> 제2항

2) 2007년10월4일 평양에서 대한민국 대통령(당시) 노무현과 <조선민주주의인민공화국> 국방위원장 김정일이 합의하여 서명하고 공표하여 시행 중에 있는 <10.4 선언> 중의 <6.15 선언> 관련 합의 내용

3) 2007년11월16일 서울에서 열린 <남북총리회담>에서 대한민국 국무총리 한덕수(당시)와 <조선민주주의인민공화국> 내각총리 김영일이 합의하여 서명하고 공표하여 이행 중에 있는 <11.16 합의문> 중의 <6.15 선언> 관련 합의 내용

청구 이유

1. 사건의 개요

가. 대한민국 대통령(당시) 김대중과 <조선민주주의인민공화국> 국방위원장 김정일은 2000년6월15일 평양에서 가진 제1차 ‘남북정상회담’에서 합의하여 이행 중에 있는 <6.15 선언>②항에서 분단된 한반도의 통일 방안에 관하여 다음과 같이 합의하였음.

《합의내용》

“② 남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합 제안과 북측의 낮은 단계의 연방제안이 서
로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다.”

나. 남북한은 남의 대통령(당시) 노무현과 북의 국방위원장 김정일 사이에 평양에서 있었던 제2차 ‘남북정상회담’(2007.10.2-4)에서 합의하여 공표한 <10.4 선언>과 이에 이어 남의 국무총리 한덕수와 북의 내각총리 김영일 사이에 있었던 ‘남북총리회담’(2007.11.14-16)에서 합의하여 발표한 <11.16 합의서>에서 <6.15 선언>에 관하여 다음과 같이 합의했음.

1) “<6,15 선언>의 정신을 재확인하고, <6.15 선언>에 기초하여 남북관계를 확대ㆍ발전시키며, <6.15 선언>을 고수하고 적극 구현해 나간다.(<10.4 선언>)

※북측은 남측에 대해 반드시 북측의 해석에 의거한 <6.15 선언>의 ‘정신’과 틀 속에서 대북정책을 추진할 것을 강요하는 것으로 이에 대해 남측에서는 평양을 방문한2005.6.17 통일부장관(당시) 정동영(대통령특사 자격)과 북의 김정일의 회동 이후 그 같은 북측의 해석을 전폭적으로 수용해 왔음.

2) “<6.15 선언>을 변함없이 이행해 나가려는 의지를 반영하여 6월15일을 기념하는 방안을 강구하기로 한다.”(<10.4 선언>)“매년 6월15일을 민족공동의 기념일로 하기 위하여 각기 내부 절차를 거쳐 필요한 조치를 취하기로 한다.”(<11.16 총리회담 합의서>)

※대한민국의 입장에서는 사실상 <국경일에 관한 법률>(법률 제53호)에 의거한 ‘국가기념일’ 지정을 요구하는 것으로 해석될 여지가 있음. [제17대 국회에서는 161명의 여야 의원(열린우리당 142명ㆍ민주노동당 9명ㆍ민주당 5명ㆍ국민중심당 3명ㆍ한나라당 2명)들이 2007.5.31자로 “6월15일을‘국가기념일’로 제정하자”는 내용의 촉구결의안을 공동발의한 바 있음]

3) “내년(2008) <6.15 선언> 발표 8주년 기념 남북 공동행사를 당국과 민간의 참가 하에 서울에서 진행시키기로 한다." (<11.16 총리회담 합의서>)

※그 동안 매년 서울에서 개최된 <6.15 선언> 발표 기념 남북공동행사를 진행시키는데 대한민국이 도합 61억원을 국고에서 지원한 것으로 집계되고 있으며 이 ‘남북 공동행사’에 남측에서는 ‘보수ㆍ우익’ 세력의 참가는 배제시킨 가운데 친북ㆍ좌파’ 세력만이 참가하여 ‘반미ㆍ친북’ 성향의 활동을 전개함으로써 대한민국의 정통성과 정체성을 훼손하는 연례 행사가 되어 ‘남남갈등’을 조장하는데 악용 되어 왔음.

2. <6.15 선언> 제2항의 위헌성

가. 대한민국과 <조선민주주의인민공화국>의 차이

1) 현행 헌법(1987.10.19 개정) 하에서 대한민국은 ‘통일 이전’은 물론 ‘통일 이후’에도, ‘계급주의 정당’인 ‘공산당’이 불법화되어 있는 ‘국민주권’의 ‘자유민주국가’임.

《대한민국 헌법의 관련 조항》

▶제1조①항 (국체): “대한민국은 민주공화국이다”; ②항 (주권): "대한민국의 주권은 국
민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다”
▶제4조 (통일): “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본 질서에 입각한 평화적 통
일 정책을 수립하고 이를 추진한다”
▶제8조①항 (복수정당): “정당의 설립은 자유이며, 복수 정당제는 보장된다”; ②항 (정
당의 목적ㆍ조직ㆍ활동): “정당은 그 목적․조직과 활동이 민주적이어야 한다”; ④ (해
산): “정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에
그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다”
▶제10조 (행복추구권): “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구
할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할
의무를 진다”
▶제11조①항 (법적 평등): “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별․종교 또는 사
회적 신분에 의하여 정치적․경제적․사회적․문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받
지 아니 한다”; ②(계급제도): “사회적 특수계급의 제도는 인정되지 아니하며, 어떠
한 형태로도 이를 창설할 수 없다”
▶[기본권과 자유]: 제14조 (거주 이전의 자유), 제15조 (직업 선택의 자유), 제16조 (주거
의 자유), 제17조 (사생활의 비밀과 자유), 제18조 (통신의 비밀), 제19조 (양심의 자
유), 제20조 (종교의 자유), 제21조 (언론ㆍ출판ㆍ집회ㆍ결사의 자유), 제22조①항 (학문
과 예술의 자유), 제23조 (재산권), 제34조①항 (인간다운 생활을 할 권리)
▶제37조①항: “국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니 한
다”

2) 반면 대한민국과 더불어 <6.15 선언>의 합의 상대인 <조선민주주의인민공화국>은 <조선로동당>이라는 이름의 북한판 ‘공산당’의 ‘일당독재’ 체제 하에 있는 ‘계급주의’에 기초한 전형적인 ‘공산주의 국가’임.

《근거》

▶현행 <조선민주주의인민공화국> 헌법(1998년 개정) 제11조는“<조선민주주의인민공화국>
은 <조선로동당>의 영도 밑에 모든 활동을 진행한다”고 명시하고 있음. <조선로동당>이
국가 위에 군림하는 체제인 것임. <조선로동당> ‘규약’의 ‘전문(前文)’은 <조선로동
당>이 “자본주의사상과 마찬가지로 국제공산주의 운동과 로동계급 운동에서 나타난 수정
주의, 교조주의를 비롯한 온갖 기회주의를 반대하고 맑스-레닌주의의 순결성을 고수하기
위하여 견결히 투쟁”하는 “마르크스-레닌주의 정당”임을 명시하고 있음.

▶‘규약’에 의하면 <조선로동당>은 ‘프롤레타리아 독재’를 실시하고 “모든 당사업의 기본원칙으로 계급노선과 군중노선을 관철"하며 “온 사회의 혁명화, 노동계급화, 인테리화를 추진”하게 되어 있음.‘규약’은 나아가서 <조선로동당>의 ‘당면목적’이 “공화국 북반부에서 사회주의의 승리를 이룩하여 전국적 범위에서 민족해방과 인민민주주의 혁명과업을 완수하는 것”이고 ‘최종목적’은 “온 사회를 주체사상화하고 공산주의 사회로 건설하는 것”이라고 명시하고 있음‘적화통일’이 <조선로동당>의‘최종목적’임. <조선로동당>은 이론의 여지가 없는 공산주의 정당인 것임.

▶현행 북한 헌법은 제1조에서 북한이‘사회주의 국가’라는 사실을, 그리고 제3조에서 북한의 주권이 “노동자, 농민, 근로인텔리와 근로인민”이라는‘특정 계급’에게 속한다는 사실을 명시하고 있음. 북한 헌법에 의하면, 북한은“계급노선을 견지”(제12조)하고 “인민민주주의 독재를 강화”(상동)하며 “군중노선을 구현”(제13조)하고 “사회주의, 공산주의를 건설”(제29조)하며 “모든 사람을 사회주의, 공산주의 건설자로 만들고”(제40조) “사회주의 교육을 통하여 후대들을 공산주의적 새 인간으로 키우는”(제43조) 나라임. 이 헌법에 의하더라도 북한은 한 마디로 ‘계급주의’에 기초한 전형적인 공산주의 국가인 것임.

▶현행 북한 헌법도 ‘언론ㆍ출판ㆍ집회ㆍ시위와 결사의 자유’(제67조), ‘신앙의 자유’(제68조), ‘과학과 문학예술 활동의 자유(제74조), ‘거주ㆍ여행의 자유’(제75조), ‘인신과 주택의 불가침, 서신의 비밀을 보장’(제79조) 등에 관한 조항들을 가지고 있음. 그러나 이들 조항들은 형식적인 것일 뿐 북한의 모든 ‘공민’들은 그에 앞서 “하나는 전체를 위하여, 전체는 하나를 위하여”라는 집단주의 원칙(제63조)에 기초하여 개인의 자유와 권리를 포기하고 “인민의 정치사상적 통일과 단결을 견결히 수호”(제81조)하도록 강요되고 있음.

▶뿐만 아니라, 북한은 김일성ㆍ김정일 부자의 ‘교시(敎示)’에 의하여 통치되는 ‘수령독재’ 체제로 헌법을 비롯한 법령과 제도는 실효성 없는 장식물에 불과한 나라임.

나. ‘연합제’와 ‘연방제’의 차이

1) <6.15 선언> 제2항에서 남북 쌍방은 ‘남의 연합제’ 안과‘북의 낮은 단계의 연방제’안 사이에 “공통성이 있다”고 인정하고 “앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로” 합의했음. 그러나, 이 같은 <6.15 선언> 제2항은 엄밀한 의미에서는 사실과는 괴리된 것임. 왜냐 하면, 원론적으로 말한다면,‘연합제’와, 그것이‘낮은 단계’이건‘높은 단계’이건 상관없이, ‘연방제’와의 사이에는‘공통성’이 없기 때문임. 여기서 거론되는‘연합제’는‘국가연합'(영어로는 Confederation/독일어로는 Staatenbund)의 준말로 ‘연방국가’(영어로는 Federation/독일어로는 Bundesstaat)와 함께 ‘국가결합’의 서로 상이한 형태들임.

《이유》

▶‘국가연합’은 2개 이상의 ‘주권국가’가 ‘국가주권’을 포기함이 없이 서로 ‘조약’ 체결을 통해 상호 협조관계를 설정하는 매우 느슨한 ‘국가결합’의 형태로 그 구성국가들은 대외적으로나, 대내적으로나 각기 독립적인 주권을 행사하면서 ‘조약’을 통해 ‘위임’된 사항에 국한하여 공동보조 등 일정한 협력관계를 유지하게 됨. 따라서 ‘국가연합’에는‘중앙정부’의 개념이 없으며 다만 구성국가 간의 협조ㆍ협력관계가 존재할 뿐임. 즉, “복수의 국가, 복수의 정부간에 형성되는 수평적 관계”인 것임. 1781년부 터 1789년까지의 <미 합중국>, 1815년부터 1848년까지의 <스위스연방>, 1815년부터 1868년까지의 <독일연방>, 1750년부터 1795년까지의 <네덜란드>, 그리고 지금의 <英연방>(British Commonwealth) 등이 여기에 해당되는 것임. 그 동안 한반도에서 노태우ㆍ김영삼 정권이 제시했던 ‘연합제’ 통일방안들은 모두‘단방(單邦)’형태의 최종적 통일 실현 이전의 과도적 단계로 ‘1민족, 2국가, 2정부, 2체제’ 형태를 제시하고 있었음.

▶반면, ‘연방국가’는 2개 이상의 ‘주권국가’들이 독립적인 ‘국가주권’을 포기한 ‘지방(支邦)’ 정부가 되고 이들이 결합하여 국제법상 ‘단일 국가주권’을 행사하는 ‘연방국가’를 형성하는 것임. ‘국가연방’에서는 ‘하나의 주권국가’ 안에서 ‘중앙정부’인 ‘연방정부’와 ‘지방정부’들 사이에 권한을 어떻게 배분하느냐 하는 ‘수직적 관계’가 핵심이 되며 일반적으로는 ‘연방정부’가 외교권, 군사권과 같은 ‘대외주권’을 장악하고 ‘지방정부’들이 제한된 범위 안에서 ‘내정’에 대한 ‘자치권’을 행사하는 것이 통례임. ‘연방국가’는 ‘1개 국가, 복수 정부’의 국가결합 형태를 취하는 것임. 오늘날의 <미합중국>(United States of America)나 말레이시아 및 1990년 해체 이전의 <소비에트 사회주의 연방공화국>(USSR)이 그 대표적 사례들임. 당초 1980년10월의 <조선 로동당> 6차 당대회에서 <고려민주연방공화국>이라는 이름의 '연방제’ 통일방안을 제시했던 북한의 김일성은 그 뒤 1991년‘신년사’에서 ‘낮은 수준’의 ‘과도적 연방제’로 이를 수정하면서‘당분간’ 남북한의 “독자적 외교, 국방권 행사”를 제시했지만 이때도 그는 ‘1민족, 1국가, 2정부, 2체제’를 고수했음.

다. 김대중의 ‘연합제’와 김정일의 ‘연방제’

1) 요컨대, ‘연합’이냐 아니면 ‘연방’이냐를 가르는 차이는 그 ‘분모(分母)’가‘1국가’인가 아니면 ‘복수 국가’인가의 여부에 있는 것이기 때문에 양자 사이에는 결코 ‘공통성’이 있을 수 없음. 그럼에도 불구하고 <6.15 선언> 제2항에서 ‘연합제’와 ‘연방제' 사이에 ‘공통성’이 언급될 수 있었던 것은 남측의 김대중(당시 대통령)이 거론한 ‘연합제’의 내용이 통상적인 ‘연합제’와는 다른 것이었기 때문이었음.

▶<6.15 선언> 제2항에서 거론된 ‘연합제’는 이 선언이 공표된 순간부터 논란의 대상이 되었음. 이에 대해 김대중은 2000년6월17일 한나라당 총재(당시) 이회창과 가진 단독 여야 영수회 담에서 문제의 ‘연합제’가 “노태우 대통령이 제시했던 ‘남북연합’과 똑 같은 것”이라고 주장했음. 그러나 만약 그것이 사실이라면 이 ‘연합제’와 북의 ‘연방제’ 사이에는 결코 ‘공통성’이 있을 수 없었음. 왜냐 하면 노태우의 ‘연합제’는‘2국가’를, 김일성의 ‘연방제’는 ‘1국가’를 각기 ‘분모’로 하고 있었기 때문임. 이날 김대중이 이회창에게 한 말은 ‘거짓말’이었음. 그는 이미 그보다 하루 전인 6월16일 국무회의 석상에서는 다른 내용의 설명을 했었기 때문임. 이날 국무회의에서의 김대중의 설명 내용은 다음과 같은 것이었음.

“그쪽(김정일)에서 계속 통일을 얘기하면서 ‘연방제’를 주장하는데 ‘연방제’는 군
사와 외교권을 중앙정부가 갖고, 내정은 지방정부가 갖는 것이다. 그런데 현실적으로
남북관계에서는 이것이 불가능하다. 그래서 ‘내가 오랫동안 구상해 온 세 가지 통일
방안’에 대해 설명했다. 1단계는 남북연합, 2단계는 연방, 3단계가 통일인데 1단계
는 현재대로 가는 것이다… 김정일 위원장이 배석한 김용순 비서와 한참 얘기 끝에
‘낮은 수준의 연방제’ 얘기가 나왔다. 그것은 내용적으로 (내가 제시했던) ‘연합
제’와 같은 얘기였다. 그래서 접점이 나오기 시작했다.” [注:밑줄은 필자]

▶소위 ‘공통성’을 둘러싼 의문에 대한 해답이 여기에 있었음. 김대중이 김정일과 <6.15 선언> 제2항에 합의했을 때 그가 거론한 ‘남측의 연합제’는 노태우와 김영삼 등 그의 전임 대통령들이 공식적인 ‘정부 정책’의 차원에서 거론했던 ‘연합제’가 아니라 김대중 자신이 야당 정치인 시절에 ‘사안(私案);으로 거론했던 ‘연합제’였던 것임. 따라서 두 ‘연합제’는 같은 것이 아니라 서로 다른 것이었음.

2) 김대중은 1972년 최초로 이른바 ‘3단계 통일방안’을 제시했고 그 뒤 이 ‘통일방안’의 명칭을 몇 차례에 걸쳐 바꿨음. 1984년에는 ‘공화국 연방제 통일방안’, 1991년에는 ‘공화국 연합제 통일방안’으로 바뀌었고 1995년부터는 ‘김대중의 3단계 통일방안’으로 일컬어졌음. 그의 ‘3단계 통일방안’은 ‘연합’(1단계) → ‘연방’(2단계) → ‘통일’(3단계)로 이루어진 것이었지만 그는 1998년 대통령에 취임한 뒤 이를 정부 정책으로 공식화시키지 않았음. 이렇게 여러 차례 이름을 바꾸는 과정에서 김대중의 ‘통일방안’은 한 가지의 특징을 고수했음. ‘연합’과 ‘연방’ 간의 본질적 차이, 즉 ‘2국가’인가 아니면 ‘1국가’인가에 관하여 시종일관 애매모호한 입장을 견지한 것임.

▶야당시절 김대중은 일관되게 그의 ‘통일방안’이 북한의 ‘연방제 통일방안’과 같지 않
다는 주장을 고수했음. 그러나, 그는 1972년 ‘3단계 통일방안’이라는 이름으로 그 자신
의 ‘통일방안’을 주장하기 시작한 이래 단 한 번도 그가 말하는 ‘연합’을 ‘2국가’
의 개념에 입각하여 설명한 사실이 없었음. <월간조선> 1985년 8월호에 게재된 “나의 조
국, 나의 포부”라는 제목의 기고문에서 김대중(당시 평화민주당 총재)은 그가 말하는
‘공화국 연방'의 국가형태가 북한의 ‘고려민주연방공화국 창설방안’의 ‘연방’과는 다
른 것이라면서도 정작 그 내용에 대해서는 ‘1연방, 2독립정부’ 체제라는 설명을 고수했
음. 그 뒤 그의 ‘통일방안’에서는 계속 ‘2000년 6월15일 서울공항에서의 ‘방북성과
對국민 보고’, 9월8일 뉴욕에서의 Korea Society 주최 만찬연설, 10월1일 제52주년 <국
군의 날> 기념연설, 11월17일 동남아연구소(ISEAS)에서의 특별강연, 12월10일 노벨 평화
상 수상연설, 12월12일 스웨덴 의회에서의 연설, 2001년 6월15일 <남북공동선언> 발표 1
주년 기념 각계 대표와의 회동 석상 발언 등에서 문제의 ‘공화국 연합’의 ‘국가형태’
를 언급했음. 그러나 김대중이 언급한 ‘국가결합’ 형태는 한결같이 ‘1민족, 2체제, 2 독립정부’였음. 그는 단 한 번도 ‘2국가’의 차원에서 이 문제를 언급한 일이 없음.

3) 김대중이 ‘2국가’를 언급하지 않는 대신 북한이 고집스럽게 고수하는 ‘1국가’라는 표현을 사용하지 않는 것은 사실임. 그러나 주목해야 할 사실은 ‘연합’을 말하면서 ‘1민족, 2국가, 2정부, 2체제’라고 표현함이 없이 ‘1민족, 2정부, 2체제’라고만 표현해 버리면 이것이 북한의 ‘1민족, 1국가, 2정부, 2체제’와는 다른 것이라고 주장할 수 있는 근거 또한 없어진다는 것임. 결국 그가 ‘3단계 통일방안’의 ‘연합’ 단계에서 ‘1민족, 2정부, 2체제’라는 표현을 고수했다는 것은 이미 그가 북한이 말하는 ‘연방’의 ‘1민족, 1국가, 2정부, 2체제’ 국가형태를 수용하고 있음을 말해 주는 것이었을 개연성이 있음. 실제로, 그는, 예컨대 1994년의 ‘도산기념사업회 연설’이나, 1995년의 ‘명동성당 사순절 통일특강’에서는, 심지어 ‘1공화국연합, 2독립정부’라는 표현을 사용했음. 그가 ‘연합’이라는 용어를 ‘연방’과 혼동하여 사용하고 있음을 명백하게 보여주 주는 사례였음.

▶그는 일관되게 대한민국과 <조선민주주의인민공화국>이라는 2개의 ‘주권국가’ 간의 ‘
수평적 관계’가 아니라 이미 남북한이 하나의 ‘주권국가’로 통합된 가운데 ‘중앙정
부’인 ‘공화국연합’과 ‘지방정부’인 남북한 사이의 ‘수직적 관계’의 차원에서
‘연합제'를 논해 왔음. 그는 항상 과도적으로 “외교권과 국방권을‘중앙정부’가 갖느
냐 아니면 ‘지방정부’가 갖느냐”의 여부를 가지고 그의 ‘연합제’와 북의 ‘연방제’
를 차별화하는 기준으로 삼을 것을 고집했음. 이렇게 되면, 그가 말하는 ‘연합제’는 이
미 북의 ‘연방제’와 동의어(同義語)이고, ‘연방제’를 사실상 수용한 것이어서 양자
간에는 상당한 ‘공통성’이 존재하는 것이 당연한 것임.

▶‘국가연합’에서 소속국가들이 외교권과 국방권을 독자적으로 수행하는 것은 ‘주권국
가’로서 당연히 그렇게 하는 것이지 존재하지도 않는‘중앙정부’와 ‘지방정부’ 간에
‘권한배분’의 차원에서 조정될 수 있는 일이 아님. 김대중이 외교권과 국방권을 ‘중앙
정부’와 ‘지방정부’ 간의 ‘권한배분’의 차원에서 이해하고 접근하고 있다는 사실은
그가 이미 북의 ‘연방제’를 수용하는 차원에서 이 문제에 접근하고 있고 그의 ‘공화
국 연합제’ 또는 ‘3단계 통일방안’에서 거론하는 ‘연합’은 말은 ‘연합’이지만 실
제로는 ‘연방’을 말하고 있는 것임.

라. <6.15 선언> 제2항이 위헌인 이유

1) <6.15 선언> 제2항에 의거하여 이루어지는 ‘연방제’ 통일은 남북한이 ‘하나의 주권국가’로 통합하여 남북한이 ‘중앙정부’인 ‘연방정부’를 공동으로 구성하고 동시에 남북한은 일정한 자치권을 보유하는 ‘지방정부’가 되는 것을 의미함. 그러나, 이 같은 ‘연방제’ 통일은 대한민국 헌법을 위반하는 것임. 대한민국이 ‘공산국가’인 북한과 ‘하나의 주권국가’로 통합하여 ‘공산당 1당 독재체제’인 북한과 공동으로 ‘중앙정부’를 구성하고 ‘하나의 주권국가’ 안에서 ‘공산독재’를 고수하는 북한에게 ‘지방정부’의 지위를 부여하는 것은 ‘통일 이전’은 물론 ‘통일 이후’에도 ‘공산당’의 ‘불법화’가 전제되는 “자유민주적 기본질서”의 채택을 요구하는 헌법 제4조를 명시적으로 위반하는 것임.

2) 따라서 현행 대한민국 헌법 하에서는 남북 쌍방이 이 같은 ‘연방제’ 통일에 합의하는 것은 위헌임으로 불가능함. 남북간에 그 같은 ‘합의’가 이루어지는 것은 “‘공산당’의 존재를 합법화”시키는 내용으로 대한민국의 헌법이 먼저 개정되던가 아니면 “목적ㆍ조직ㆍ활동이 민주적인 정당만의 자유로운 설립을 보장”하고 “복수정당제를 허용”하는 내용으로 북한의 헌법이 먼저 개정되는 두 가지 가운데 그 어느 하나가 선행된 뒤가 아니면 불가능한 것임. 이 같은 전제조건 가운데 어느 하나가 사전에 충족되지 않은 상태에서 ‘연방제’ 통일에 합의한 내용을 담은 <6.15 선언> 제2항은 당연히 대한민국 헌법을 위반하는 것이고 따라서 근원적으로 무효일 수밖에 없음.

3. <6.15 선언> 제2항 합의는 김대중의 ‘국가반역행위’

1) 대한민국 대통령은 현행 헌법 제66조②항에 의거하여 “헌법을 준수할 의무”를 가지고 있고 제69조에 의거하여 취임에 즈음하여 “헌법 준수”를 서약하게 되어 있음. 이 헌법 조항들에 의거한다면 김대중(당시 대통령)은 2000년6월15일 대한민국 헌법을 위반하는 문제의 <6.15 선언> 제2항을 북한측과 합의해서는 안 되는 것이었음. 그가 김정일과 <6.15 선언> 제2항에 합의하기 위해서는 그에 앞서 대한민국에서 공산당의 존재를 합법화시키는 내용으로 헌법을 먼저 개정했어야 함.

2) 그가 현직 대통령으로 헌법위반이 명백한 <6.15 선언> 제2항을 김정일과 합의한 행위는 그가 “수호”하겠다고 “선서”한 헌법을 중대하게 위반하는 위헌행위로 형법 제91조①항의 “국헌문란죄”에 해당하는 국가반역행위임. 비록 헌법이 같은 제66조③항에서 대통령에게 “조국의 평화적 통일을 위한 성실한 의무”를 부과하고 있지만 그 같은 의무는 어디까지나 “헌법 준수”의 테두리 안에서만 정당화 될 수 있는 것임.

4. <10.4 선언>과 <11.16 합의서>의 위헌성

<6.15 선언> 제2항이 헌법위반으로 원천적으로 무효임으로 ① <6.15 선언>의 ‘정신’을 ‘재확인’하고, “<6.15 선언>에 기초하여 남북관계를 확대ㆍ발전”시키며 “<6.15 선언>을 ‘고수’하고 ‘적극 구현’한다”ㆍ② “<6.15 선언>을 변함없이 이행해 나가려는 의지를 반영”하여 “매년 6월15일을 민족공동의 기념일로 하기 위하여 각기 내부 절차를 거쳐 필요한 조치를 취한다”ㆍ③ “금년 <6.15 선언> 발표 8주년 기념 남북 공동행사를 서울에서 당국과 민간 공동으로 진행시키기로 한다”는 <10.4 선언>과 <11.16 합의서>의 <6.15 선언> 관련 합의사항들은 당연히 원인 무효임.

헌법소원 청구의 타당성

1. 청구인들의 지위 문제에 대하여

청구인들은 “정부의 공권력 행사의 결과”인 <6.15 선언> 제2항으로 인하여 헌법 제10조, 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 제18조, 제19조, 제20조, 제21조①항, 제22조①항, 제23조①항 및 제34조①항의 대한민국 헌법이 보장하는 기본권과 자유를 침해 받을 뿐 아니라 제1조①항ㆍ②항, 제3조, 제4조, 제8조①항ㆍ②항ㆍ④항, 제11조①항ㆍ②항 등의 위반으로 인한 국가 정체성 훼손에 따라 심대한 피해를 입는 등 <헌법재판소법> 제68조①항의 “공권력의 행사 또는 불행사로 인한 헌법상 보장된 기본권의 침해”라는 헌법소원 심판 청구 사유의 직접적 이해 당사자이며 따라서 본 ‘헌법소원’ 심판 청구인으로서의 법적 지위가 충족되고 있음.

2. 심판 청구 ‘시한(時限)’ 문제에 대하여

가. <헌법재판소법> 제69조①항에 의거하여 ‘헌법소원 심판’은 “그 사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있은 날부터 1년 이내”에 청구하게 되어 있음. <6.15 선언>이 발표된 것은 2000년6월15일로 지금부터 8년 전 일임으로 ‘청구’ 시한은 이미 경과했으며 따라서 <6.15 선언> 제2항에 대한 ‘헌법소원’ 청구는 일단 불가능하게 되어 있음. 그러나, 아이러니컬하게도, <6.15 선언> 제2항에 대한 ‘헌법소원’ 신청 청구 시한 문제는 <10.4 선언>과 <11.16 합의서>로 인하여 새로운 차원에서 검토되어야 할 필요가 발생했음.

나. <10.4 선언>과 <11.16 합의서>에는 <6.15 선언>의 이행에 관하여 몇 가지 중요한 새로운 합의사항들이 담겨 있음. 첫째로는 “<6.15 선언>의 정신을 재확인”하고 “<6.15 선언>에 기초하여 남북관계를 확대ㆍ발전”시킬 뿐 아니라 “<6.15 선언>을 고수하고 적극 구현한다”는 것, 둘째로는 “<6.15 선언>을 변함없이 이행해 나가려는 의지를 반영”하여 “매년 6월15일을 민족공동의 기념일로 하기 위하여 각기 내부 절차를 거쳐 필요한 조치를 취한다”는 것, 그리고 셋째로는 “금년 <6.15 선언> 발표 8주년 기념 남북 공동행사를 서울에서 당국과 민간 공동으로 진행시킨다”는 것 등임.

다. <10.4 선언>과 <11.16 합의서>의 <6.15 선언>에 관한 이 같은 합의들이 이행되려면 그에 앞서 <6.15 선언>의 유효 여부가 확인되어야 함. 만약 <6.15 선언>이 무효라면 <10.4 선언>과 <11.16 합의서>의 <6.15 선언> 관련 합의 내용도 당연히 ‘원인무효’가 되어 이행이 불가능할 것이기 때문임. 앞에서 검토한 바와 같이 <6.15 선언>은 그 핵심 항목인 제2항이 “대한민국 헌법에 합치되느냐”의 여부 때문에 유효 여부가 쟁점화 되어 있는 만큼 <10.4 선언>과 <11.15 합의서>의 <6.15 선언> 관련 합의사항의 ‘이행’을 위해서는 그 ‘이행’의 대상인 <6.15 선언>이 “대한민국 헌법에 합치되느냐”의 여부를 가려서 그 유효 여부를 판단하는 것이 필수 불가결해 졌음.

라. 그런데, <헌재법> 제69조①항에 의하여 <10.4 선언>과 <11.16 합의서>의 위헌 여부를 판단하기 위한 <헌법소원> 신청 청구의 남아 있는 ‘시한’은 각기 금년 10월3일과 11월15일까지임. 따라서 <10.4 선언>과 <11.16 합의서>의 <6.15 선언> 관련 합의 내용이 “헌법에 합치되는 것이냐”의 여부에 관한 ‘헌법소원’ 심판은 청구할 수 있는 시한이 아직 남아 있으며 문제의 <10.4 선언>과 <11.16 합의서>의 <6.15 선언> 관련 합의 내용이 “헌법에 합치되는 것이냐”의 여부를 판단하기 위해서는 <헌재>가 <6.15 선언> 제2항의 ‘위헌’ 여부를 판단하는 것이 불가피해 졌음.

마. 이상의 검토 결과에 의하면, <10.4 선언>과 <11.16 합의서>의 <6.15 선언> 관련 합의 내용의 ‘위헌’ 여부를 판단하기 위한 ‘헌법소원’은 <헌재법> 제69조①항의 “그 사유가 있음을 안 날부터 90일 이내”에 해당하는 청구 시한(<10.4 선언>은 2008.1.2; <11.16 합의서>는 2008.2.14)은 각기 이미 종료되었지만 “그 사유가 있은 날부터 1년 이내”에 해당하는 청구 시한(<10.4 선언>은 2008. 10.3; <11.16 합의서>는 2008.11.16)은 각기 아직 시한이 남아 있음 이에 따라 본 ‘헌법소원’ 신청 청구서 제출은 <헌재법> 제69조①항의 청구 ‘시한’에 저촉되지 않음. <10.4 선언>과 <11.16 합의서>의 <6.15 선언> 관련 합의 내용의 ‘위헌’ 여부를 판단하는 과정에서 <6.15 선언> 제2항의 ‘위헌’ 여부를 판단하는 것은 당연히 합법적이라고 생각됨.

3. “<6.15 선언> 등 남북간의 합의사항은 ‘헌법소원’의 대상이 될 수 없다”는 주장에 대하여

가. 일부 전문가들 사이에서는 <6.15 선언>이나 <10.4 선언> 등 남북간의 ‘합의사항’들은 ‘법령’이나 ‘조약’이 아닐 뿐 아니라 국가정책에 대해 구속력을 행사하는 것이 아니기 때문에 ‘헌법소원’의 대상이 될 수 없어서 이 ‘헌법소원’은 심판을 청구하더라도 <헌재>에 의하여 ‘각하’될 것이라는 견해가 제시되고 있음.

나. 그러나, 이 같은 견해는 다음의 사유로 인해 타당성이 없음.

1) 그 동안 남북간에 합의하고 공표되어 시행에 옮겨진 합의문서들 가운데 중요한 문건들은 대부분 사실상 국가간 ‘조약’이나 ‘협정’에 비견되는 형태와 체제를 갖추었음.

《사례들》

▶<남북직통전화 가설 및 운용에 관한 합의서>(1972.7.4 발효)ㆍ<한반도비핵화에 관한 남북
공동선언>(1992.1.20 발효)ㆍ<남북기본합의서>(1992.2.19 발효)ㆍ<남북기본합의서 이행
을 위한 분야별 부속합의서>(3개 문건ㆍ1992.9.17 발효)ㆍ<남북핵통제공동위원회 구성․운
영에 관한 합의서>(1992.3.19 발효)ㆍ<분야별 남북공동위원회 구성ㆍ운영에 관한 합의서>
(3개 문건; 1992.5.7 발효)ㆍ<판문점연락사무소 설치ㆍ운영에 관한 합의서>(1992. 5.7 발
효)에는 모두 ‘조약’이나 ‘협정’의 고유한 체제인 “각기 발효에 필요한 절차를 거
쳐 그 문본을 서로 교환한 날부터 효력을 발생한다”는 ‘발효 조항’이 설정되어 있음.

2) <6.15 선언>은 남북대화 과정에서 이루어지는 합의의 토대가 되어 있고 남북관계에서 체결되는 ‘합의서’ 형태의 ‘협정’ 문서의 법적 근거로 인용되고 있음.

《사례들》

▶2000년 <6.15 선언> 발표 이후 남북간에 체결된 경제협력 관련 합의서들(<남북사이의 투
자보장에 관한 합의서>ㆍ<남북사이의 소득에 대한 이중과세방지 합의서>ㆍ<남북사이의
청산결제에 관한 합의서> <남북사이의 상사분쟁 해결절차에 관한 합의서>ㆍ<남북사이의
상사분쟁 해결절차에 관한 합의서>)들은 모두 그 전문(前文)에 “남과 북은 2000년 6월
15일에 발표된 역사적인 <남북공동선언>에 따라 진행되는 경제교류와 협력이 나라와 나
라 사이가 아닌 민족내부의 거래임을 확인하고 경제거래에 대한 청산결제체계를 세우기
위하여 다음과 같이 합의한다”는 대목을 담고 있음.

▶남북간에는 1971년 이래 도합 590회의 각종 남북대화가 진행되었고 그 가운데 243회의 남
북대화가 <6.15 선언> 이후에 진행되었으나 이 남북대화를 통하여 타결된 265건의 합의문
건 가운데 <6.15 선언> 이전의 것은 40건에 불과하고 나머지 203건은 <6.15 선언> 이후
에 타결되었음.

▶다음은 통일부가 2005년12월 발간한 <6.15 5주년 남북관계 추진현황 및 평가>의 몇 대목
들임.

- “<6.15 선언> 이후 5년간 남북관계는 지속적으로 발전하였으며, 특히 광복 60주년인
올 한해 한 단계 도약, <제2의 6.15 시대>를 개막”
- “<6.15 5주년>과 <광복 60주년>을 계기로 대규모 남북공동행사가 민간과 당국의 협
력 하에 성공적으로 개최”
- “<6.15 공동행사> 기간(6.14～17)중 통일부장관은 대통령 특사 자격으로 김정일 국방
위원장을 면담(6.17)”
- <6.15 선언> 이후 남북관계는 각 분야에서 급진전됐다. 1999년 5599명에 불과했던 방
북 인원은 지난해 10만명으로 20배가량 늘었다. 2000년 8월 1차 이산가족상봉 이후
20여차례에 걸쳐 1만6000명이 만났다.

3) 이상의 사례들은 <6.15 선언> 제2항은 물론 <10.4 선언>과 <11.16 합의서>의 <6.15 선언> 관련 합의 내용이 <헌재법> 제68조①항에 의거하여 <헌재>에 대한 ‘헌법소원’ 심판 청구 대상이 되는 “공권력의 행사 또는 불행사”에 해당되는 것임을 보여 주는 것임.

4. <6.15 선언> 합의가 대통령의 ‘통치행위’이기 때문에 “‘헌법소원’ 대상이 아니다”라는 주장에 대하여

가. <6.15 선언>과 <10.4 선언>과 같이 대북정책 차원에서 남북 정상 간에 이루어지는 합의 행위가 ‘통치행위’에 해당되어 “사법적 판단의 대상이 될 수 없다”는 주장이 제기되고 있음.

나. ‘통치행위’에 관하여 <백과사전 브리태니카>는“일반적으로 정치부문의 행위 가운데 법적 판단이 가능하더라도 그 고도의 정치성 때문에 사법심사의 대상이 되지 않는 행위”라는 설명을 제시하고 있음. <브리태니카>는 이와 동시에 법치주의가 확립된 선진국에서도 일정한 범위에서 정치성이 강한 국가행위(예컨대 국회해산ㆍ조약체결 등)를 사법심사 대상에서 제외하고 있는데, 이를 가리켜 영국에서는 ‘act of state', 프랑스에서는 ‘acte de gouvernement’, 미국에서는 ‘political questions’, 독일에서는 ‘Regierungsakt’라고 일컫는다. 그러나 이들 여러 나라에서의 ‘통치행위’나 ‘정치문제’는 개념이 동일한 것이 아니며, 그것을 사법심사의 대상에서 제외하는 이유 또한 일치하지 않는다”라고 부연 설명함으로써 이에 대한 해석이 다양하다는 점을 강조하고 있다.

다. 우리나라에서는 특히 1961년의 군사쿠데타 이후 적지 않은 대통령의 국정행위들이 ‘통치행위’의 차원에서 단행되었음. 그 대표적 것이 1973년의 ‘유신 개헌’이후 시행되었던 ‘긴급조치’들로 그로 인한 엄청난 부작용이 일어나서 ‘민주화’ 투쟁을 격화시켰었음. 1972년의 <7.4 남북공동성명>을 비롯한 일부 대북정책 조치들도 ‘통치행위’의 차원에서 합리화가 시도된 사실이 있음.

라. <6.15 선언>이나 <10.4 선언>이 대통령의 ‘통치행위’로 정당화 될 수 있느냐의 여부는 이번 ‘헌법소원’ 심판을 통하여 <헌재>가 판단해야 할 사안이나 대통령의 ‘통치행위’가 헌법을 초월할 수 있느냐는 의문에 대해서는 공법 학계의 지배적 견해는 대체로 부정적이라고 생각됨. 이번 ‘헌법소원’은 <6.15 선언> 제2항의 ‘위헌’ 여부를 다루는 것이기 때문에 여기에 ‘통치행위’ 이론을 원용하여 이를 근거로 ‘헌법소원’ 심판 청구의 적법성 여부 판단하는 것은 부적절하다고 생각됨.

李東馥(전 명지대 초빙교수/전 남북고위급회담 대표/전 국회의원)