1. 낮은 단계 연방제안의 연원과 골격

 북한은 2000년까지 ‘낮은 단계의 연방제안’이란 용어를 명시적으로 사용한 바 없다. 물론 ‘낮은 단계의 연방제안’이란 것이 북한이 대내외에 공식적으로 발표한 통일방안도 아니었다.

 낮은 단계 연방제와 관련한 북한측의 입장은 1991년 1월 1일 김일성의 신년사를 통해 처음 표명되었다. 그는 동 신년사에서 “고려민주련방공화국창립방안에 대한 민족적합의를 보다 쉽게 이루기 위하여 잠정적으로는 련방공화국의 지역자치정부에 더 많은 권한을 부여하며, 장차로는 중앙정부의 기능을 더욱더 높혀 나가는 방향에서 련방제통일을 점차적으로 완성하는 문제도 협의할 용의가 있다,” “… 하나의 의석으로 가입하는 조건에서라면 그 (필자 주: 연방제통일) 전에라도 북과 남이 유엔에 들어가는 것을 반대하지 않을 것이다,” “… 빠른 시일안으로 북과 남의 당국과 정당, 단체 대표들이 한자리에 모여 조국통일방도를 확정하는 민족통일정치협상회의를 소집할 것을 제의한다,” 그리고 “북과 남의 서로 다른 제도를 하나의 제도로 만드는 문제는 앞으로 천천히 순탄하게 풀어나가도록 후대에 맡겨도 된다”는 등의 제안을 하였다.

 김일성의 이러한 신년사 발표가 있은 이후 북한은 일련의 고위층 인사들의 발언을 통해 연방제 통일로 가는 과정에서 우선 남북한간에 느슨한 연방제를 채택하는 방식의 통일과도체제 설정이 가능하다는 입장을 보였다. 예컨대, 손성필 당시 駐蘇 북한대사는 1991년 3월 중순경 로가쵸프 소련 외무차관과의 면담시, “북한은 국제여건 변화에 맞게 고려련방제 통일방안을 수정하여 완성단계에 있다,” “련방최고기관으로 최고민족련방회의, 상설집행기관으로 련방상설위원회 또는 련방정부를 두며, 련방상설위원회는 남북한 지역정부의 활동과 관심사항을 조정하되 남북한의 독립성을 저해하지 않는다,” “남북한 지역정부는 국방, 외교, 입법, 경제업무를 독자적으로 수행하되, 단 주요 국제문제는 련방정부와 지역정부가 협의하여 결정하며 외부의 위협에 공동대처한다,” “이 같은 방안은 남한의 통일방안 중 긍정적 요소를 반영한 것으로 북한은 한민족공동체통일방안을 연구할 용의가 있다”는 등의 발언을 하였다.

 요컨대, 북측의 낮은 단계의 연방제안의 핵심은 당장 남북한이 정치적 통일을 이룩하기 어렵다는 사실을 인정하고, 통일국가 내지 완성국가적 연방을 구성하기에 앞서 잠정적으로 지역자치정부에 ‘외교권-군사권’ 등의 권한을 더 많이 부여하고, 점차 중앙정부의 기능을 더욱 높여나감으로써 연방제 통일을 완성하자는 것, 그리고 완전한 의미의 ‘제도적인 통일’은 후대에 일임하자는 것이다.

 2. 낮은 단계 연방제안의 법적 성격

 낮은 단계의 연방제안에서는 남과 북의 지역정부에 대해 외교권과 군사권의 독자적 행사를 인정한다. 이 점에서 그것은 국제법상의 연방 혹은 보편적인 개념의 연방과 다르다. 또한 낮은 단계의 연방제는 북한이 1980년에 제안했던 고려민주련방공화국 창립방안과도 다른 것이다. 후자가 완성국가형태의 연방제라고 한다면, 전자는 ‘국가연합적 성격을 갖는 연방제안’이라고 할 수 있다. 

 하지만 낮은 단계의 연방제안은 고려민주련방공화국 창립방안과 전혀 무관한 것이 아니다. 전자는 후자의 연장선상에 있는 것으로서 후자가 당장 실현되기 어려운 점을 고려하여 거기에 일부 수정을 가한 것이라고 보아야 한다. 다시 말하면 낮은 단계의 연방제안도 결국 연방(즉 연방중앙정부)의 창설 -비록 지역정부가 외교권과 군사권을 가짐으로써 연방중앙정부가 상징적-명목적인 것에 불과하더라도- 을 예정하고 있는 점에서 고려민주련방공화국 창립방안의 연장선상에 있다고 볼 수 있다.

 3. 김정일 시대 낮은 단계 연방제의 시동: ‘장군님의 련방련합제 통일방안’

 가. 김정일 장군의 ‘련방련합제 통일방안’화

 2000년대에 들어와 북한은 김일성이 1991년 1월 1일 처음 제기한 이른바 낮은 단계 연방제안에 대하여 이를 김정일 장군의 것으로 재규정, 설명하고 있다. 그 단초를 6.15 남북공동선언 제2항에서 찾고 있음은 두말할 것도 없다. 경위와 내용이 어찌됐든 간에 낮은 단계 연방제안이란 명칭은 김정일 국방위원장이 김대중 전 대통령과 합의, 생산한 6.15 공동선언에 비로소 나타난 것이기 때문이다.

 그리하여 북한은 6.15 공동선언에서 명시된 ‘남측의 연합제와 북측의 낮은 단계 연방제의 절충에 의한 통일’을 련방련합제 통일방안(이른바 낮은 단계 연방제)이라고 표현하면서, 이것이 김정일 장군의 연방제통일론이라고 선전하고 있다. 이와 관련하여 ‘장석’이란 학자는 다음과 같이 기술하고 있다.

 “하나의 민족, 하나의 국가, 두개 제도, 두개의 정부에 기초한 련방제방식으로 통일하는것은 김정일장군의 조국통일론이 견지하고 있는 통일방도의 대원칙이다. 김정일장군께서는 고려련방제에 의한 통일국가창립방안이 민족적합의의 기초로 될수 있는 공명정대한 민족공동의 통일방안으로 된다고 인정하신다. 그러면서도 김정일장군께서는 고려련방제에 대한 민족적합의를 보다 쉽게 이루어 내기 위하여 잠정적으로 련방국가의 지역자치정부에 더 많은 권한을 부여하며 장차로는 중앙정부의 기능을 더욱더 높여 나가는 방향에서 련방제통일을 점차적으로 완성하는 문제의식을 가지고 계신다고 리해된다. 김정일장군의 이러한 문제의식은 드디여 지난해 6월의 력사적인 6.15남북공동선언을 통하여 가시화되고 남북정상의 합의로서 확인되였다."

 이상의 점에 비추어 우리는 다음과 같은 결론을 내릴 수 있다. 애초에 낮은 단계 연방제안은 북한의 김일성이 연방제에 대한 남한의 부정적인 태도를 인식하고, 한국인의 호응을 유인하기 위한 전략에서 내놓은 것이었다. 그러나 이제 6.15 공동선언에 의해 남북한 통일방안에 대한 협상의 동력을 얻은 상황에서, 낮은 단계 연방제는 ‘연방연합제 통일방안’ 혹은 김정일 장군의 통일방안으로 둔갑해 버린 것이다. 여기서 더 나아가 낮은 단계 연방제는 본래 북한측의 고려민주련방공화국 창립방안의 수정 형태이지만, 슬그머니 ‘남측의 연합제와 북측의 낮은 단계 연방제 사이의 접점을 도출하는 방안’을 칭하는 것으로 또는 그러한 의미로 전화하는 양상을 드러내고 있다고 하겠다.

 장석은 련방련합제 통일을 이루는 데 있어 그 핵심기구(=민족통일기구)에 대해 다음과 같이 말한다.

 “김정일장군의 ≪련방련합제≫형성의 기본방향은 남북상방대표의 동수로 민족통일기구를 창설하고 그 아래에 국방, 내정, 외교권을 가진 남북의 두 지역정부가 공존하는 련방국가를 창출하는 것이며 이때의 우리 나라는 초보적인 통일을 달성한 것으로 된다. 김정일장군의 위대한 결단과 예지에 의해 력사적인 6.15남북공동선언이 발표됨으로써 ≪한≫반도정세의 물길은 통일에로 방향을 틀었다. 이제 전 민족은 공동선언에서 천명된 ≪련방련합제≫의 실천으로 그 물길을 통일의 대하로 이끌어 가야 한다.”

 그리고 범민련이 발간한 『자주통일원년해설자료집』에 따르면, 이 민족통일기구는 최고정상회의와 최고민족회의로 구성된다. 최고정상회의 남북한의 수반이 큰 틀의 합의를 이루어내며, 최고민족회의는 남북 동수의 대표단과 적정 수의 해외동포 대표로 구성되며, 이의 집행을 담당하는 상설위원회와 공동사무국으로 구성된다.

 이러한 민족통일기구를 견인하는 단체로 남북 제정당 사회단체간의 ‘연석회의’와 ‘범민련’을 들고 있고, 이들을 통해 ‘범민족 통일전선’의 형성을 주장하고 있다. 이는 결국 북한 주도 하에 민족통일기구를 설립, 조정하며, 통일국가 수립을 견인하겠다는 의도를 내비친 것이라고 하겠다.

 앞으로 민족통일기구는 다음과 같은 활동을 할 것으로 예정되어 있다.

① 통일국가의 헌법, 국기, 국호 등 통일국가의 초석 마련, ② 군사분야: 외부 무기 반입 금지, 상대방을 겨냥한 군사 훈련 중지 및 공격무기의 후방 배치, 대규모 군사 훈련의 상호 통보 등, ③ 외교분야: UN 의석 단일화 조치, 남북이 부의하는 사안에 대한 투표권 행사, 이전에 맺은 각종 국제조약 중 민족적 관점에서 지극히 불리한 조약의 개폐 등, ④ 통일경제 건설에 대한 본격적인 실천(공존․공영․공리의 원칙하에 진행) - 불평등한 조약(IMF/ WTO/FTA 등) 개폐, 분단비용 삭감, 서민 생계비로 전환, 남북 경제협력 본격화, 동북아 경제협력 추진, ⑤ 민족의 동질성을 회복하기 위한 각종의 사업 등등.

 나. 6.15 민족공동위원회와 민족통일기구

 2005년 3월 4일 금강산에서 전민족적이면서도 상설적인 통일운동연대기구로서 이른바 6.15공동선언 실천을 위한 남북(북남)해외 공동행사 준비위원회란 것이 결성되었다. 여기에는 자칭 통일애국인사라는 사람들이 많이 참여하고 있는데, 많은 경우 친북적이고 북한포용적 입장을 취하는 자들이  대부분이다. 이 기구는 6.15공동선언의 근본이 되는 우리 민족끼리 정신을 민간차원에서 구현하고 조국통일을 촉진하기 위해 결성된 것이었다. 이른바 전민족적인 통일전선을 구축, 발전, 확산시키며, 제2의 6.15시대를 활짝 열겠다는 것이 바로 그것이다.

 이 6.15공동선언 실천을 위한 남북(북남)해외 공동행사 준비위원회는 2005년 12월 10일 심양회의를 통해 조직의 명칭을 현실의 발전요구에 맞게 6.15공동선언실천민족공동위원회(약칭: 6.15민족공동위원회)로 변모하게 된다. 이 기구는 어디까지나 민간조직으로서 민족공동행사들을 비롯하여 다양한 민간통일운동을 조직하고 집행하는 것을 주요활동으로 삼고 있다. 따라서 6.15민족공동위원회는 낮은 단계 연방제안에서 상정하는 남과 북의 지역정부를 아우르는 민족통일기구가 아니다.

 하지만 양자는 전혀 무관한 것이 아니다. 6.15민족공동위원회의 인적 구성을 보면, 지역적으로는 ‘남과 북 및 해외’의 동포로써 구성되어 있고, 또 기능별로는 정당, 단체, 민간부문의 인사를 두루 포함하고 있다. 즉, 고려민주련방공화국 창립방안에서 예정하는 최고민족련방회의와 유사한 점이 있다고 할 것이다.

 더불어 6.15민족공동위원회는 앞으로 낮은 단계 연방제안의 민족통일기구를 추동하는 구심체 역할을 할 가능성이 높다. 이와 관련, 2005년 8월 15일을 기해 평양에서 열린 8.15 해방 60돌 기념 민족통일대축전 행사 때 남북한 및 해외의 민간대표들 외에도 남과 북의 당국 대표단이 참석한 바 있고, 금년 6월 15일 광주에서 개최될 6.15 공동선언 6주년 기념 남북공동행사에도 역시 남과 북의 당국 대표단이 참석했음을 상기할 필요가 있다.

 이 같은 사실은 향후 북한 당국의 조종 하에 남북한 및 해외의 친북세력 중심으로 이루어진 6.15민족공동위원회가 낮은 단계 연방 진입을 위한 구심점으로서의 역할을 자임하고 적극 수행하려 할 것을 예고하는 것이다. 그러기에 우리 자유민주진영 및 애국세력은 이와 관련한 북한의 대남전략이 어떻게 전개되고, 또 6.15민족공동위원회가 앞으로 어떤 일을 기획하고 실행하는지를 면밀히 지켜보고 대응전략을 강구해야 할 것이다.

 제성호 (중앙대 법대 교수)