1. 안보 및 정보환경의 변화

 냉전 종식으로 전통적 안보위협인 국경문제, 강대국간 이념적 대결 및 전면 전쟁의 위협이 급격히 감소한 반면, 테러, 마약·위폐 등 국제범죄, 대량 난민문제 등이 초국가적 위협으로 부각되고 있다. 특히 세계화·정보화 시대로의 진전과 함께 안보개념이 종래의 군사안보에서 경제·생태(환경)·사회(테러/마약/국제범죄)안보 내지 사이버안보를 포함하는 포괄적 개념으로 확대되기에 이르렀다.

 또한 IT를 포함한 선진 산업의 핵신기술을 유출하는 산업스파이에 대한 추적 및 기술수사 역량 배양도 긴요하며, 이러한 정보활동에 부가하여 지진 등 자연재해, 신종 전염병 등도 국가안보 차원에서 위기관리가 필요한 영역이라 할 것이다.

 한편 민주화의 진전은 정보기관의 기능 및 활동에 변화를 초래하고 있는데, 즉 과거 독재정권 또는 권위주의 정권하에서 정보기관은 정보를 독점하고 막강한 권한을 행사해 왔으나 민주화가 진전되면서 투명성과 책임성이 요구되고 있다.

 특히 국내에서의 민주화의 진전은 국가정보기관의 각종 정보활동에 대한 투명성과 더불어 법적 기반의 강화를 요구하고 있다. 뿐만 아니라 민주화에 따른 정보기관에 대한 의회, 대중매체, 국민의 감시활동 증가는 곧 비밀정보활동의 여건이 악화되었음을 의미하는데, 국가정보 활동은 민주적인 가치를 최대한 존중하는 가운데 이뤄져야 할 것이다.

 또한 정보화로 인해 인터넷을 통해 중요한 정보획득이 자유로와 지면서 비밀리에 첩보수집 활동을 수행할 필요성이 감소되고 있으며, 잘못된 정보제공은 즉각 비판을 받을 수 있어 전문적이고 신뢰할 수 있는 정보생산의 필요성이 높아졌다.

 이상에서 안보위협의 영역이 초국가적 위협에서부터 비군사적 요소로까지 확대되는 등, 이러한 新안보적인 위협요소는 언제 어디서나 발생될 수 있으며 실제로 국내외 구분없이 상호 긴밀한 연관 속에서 발생하고 있는만큼 국가정보의 수집목표 및 활동이 확대되는 결과를 초래하였다.

 이에 주요 선진국 정보기관들은 외부의 영토적 위협은 물론 안보영역의 확대에 신속히 대처하고 있으며 대상 정보수집의 광역화·국제화 등 정보환경의 변화에 발맞춰 정보기관의 조직과 기능 보강을 통하여 총체적 국가안보 대응체제 구축에 매진하고 있다.

 이로써 선진 정보기관을 중심으로 경제 안보(경제 방첩)와 인간 안보(對 테러·마약·에너지·보건·재해)·과학기술안보(위성·전자·사이버) 등 국가이익의 수호를 위한 새로운 분야로 업무영역이 확대되면서 정보기관의 조직과 기능이 강화되고 있으며, 정보우위를 달성하기 위해 각구들은 전략적 차원에서의 정보기술의 발전에도 주력하고 있는 것이다.

 결국 각국이 처한 환경은 다소 다르지만 변화된 안보 및 정보환경에 효과적으로 대응하기 위해 선진적인 정보력 강화는 공통의 현상이라 할 수 있으며, 국가 간에 정보전이 치열해짐에 따라 고급 정보를 보다 정확하고 빠르게 확보하고 분석할 수 있는 전문 정보기관으로서의 역할 확립 등 종합적인 정보역량 강화가 절실하다 할 것이다.

 그리고 정보활동 영역의 확대 발전이라는 시대적 흐름 속에서 정보 활동의 투명성 확보 또한 중요한 과제로 부각되었는데, 이는 법적 근거 규정의 취약성에 따른 정보역량 약화를 보완하는 의미에서 매우 중요하다 할 것이다.

 그러나 우리나라는 1960년 정보환경에 맞추어 직무조항을 규정한 이후 1994년 방첩·對테러·국제범죄조직에 대한 정보업무를 추가했을 뿐 오늘날 빠르게 변화하고 있는 새로운 안보위협에 적절히 대응하기에는 미흡한 실정이다.

 이 점에서 국가안보 및 정보환경에 부응하여 전문 정보기관으로서의 역할이 더욱 절실해지게 되었다. 따라서 이 글은 새로운 안보 및 정보환경의 변화 및 선진 정보기관의 사례를 참고로, 현 국가정보원법의 문제점을 분석·향후 국가경쟁력 제고에 도움이 될 수 있는 바람직한 국가정보원법 개정 방향을 모색하고자 한다.

2. 해외 주요국가 정보기관 운영실태

 (1) 주요국 정보기관의 기능과 직무

 각국의 정보기관들은 정부 내의 타 부처와 독립하여 존재하거나 관계 부처의 산하 기관으로 존재하는 경우가 있으나 이 또한 각국의 사정에 따라 다르다고 할 수 있는데, 국가정보체계와 정보기관의 기능과 편제는 국가별로 상이하다.

 미국의 경우 해외정보기관인 중앙정보국(CIA)과 국내방첩기관으로서 법무부 산하에 있는 연방수사국(FBI)으로 분리되어 있다. CIA의 직무관련 법적 근거는 국가안전보장법(National Security Act)·대통령 행정명령 12333호인데 CIA는 정보공동체(Intelligence Community)를 선도하면서 해외정보와 방첩정보 활동에의 치중 및 외국 주요 민간기업들의 부패정보를 수집하고 있다.

 연방수사국은 법무부 산하에 있는 기관으로서 형사소송법·대통령 행정명령 12333호에 직무관련 법적 근거를 두고 있는데, 방첩·수사, 對테러 업무 및 미국 내에서 활동하는 외국 스파이와 외국 정보기관을 위해서 일하는 미국인을 체포 및 수하는 업무를 수행한다.

 실제로 미국은 방대한 정보기구들이 존재함에도 불구하고 9.11 테러 이후 '테러의 표적'이 되었다는 국가적인 반성에서 대대적인 조직 재과 정보기구들의 기능 및 대상을 확대·강화하고 있다.

 영국의 해외정보기관으로서 외무성 산하에 있는 비밀정보부(SIS, 일명 MI-6)과 국내보안정보기관으로서 내무성 산하에 있는 보안부(SS, 일명 MI-5)으로 분리되어 있다. MI-6의 직무관련 법적 근거는 Secret Intelligence Service Act 1994에 근거하는데 주요 직무는 영국의 국방·외교정책 수립에 필요한 해외정보를 수집·분석하고 있다.

 최근 경제 관련 정보 수집에 주력하는 등 국익차원의 정보활동을 강화하고 있다. MI-5의 직무관련 법적 근거는 Terrorism Act 2000에 근거하는데, 아일랜드 등 내·외국인에 의한 對테러·방첩·국가전복 기도 방지 등 국가보안정보 활동에 중점을 두고 있다.

 프랑스는 국방부 산하 해외정보기관인 해외안전총국(DSGE)과 내무부 산하 국내보안기관인 국토감시국(DST)으로 분리되어 있다. 해외안전총국의 직무관련 법적 근거는 총리령 82-1100인데 주요 직무는 국익 관련 대내외 정보수집에 주력하고 있다.

 즉 국가가 필요로 하는 해외에서의 정보수집, 국가안전보장 및 국방에 위협을 가하는 간첩을 비롯하여 반국가사범과 테러범에 대한 수사권을 보유하고 있다. 국토감시국의 직무관련 법적 근거는 총리령 82-1100으로서 자국내 對테러·방첩·경제자산 보호 등을 주목표로 하여 정보 수집 및 분석에 주력하고 국가안전보장을 위한 국내정보 수집 및 부정 색출·단속, 프랑스 영토 내에서의 외국인에 의한 첩보활동 방지, 테러·마약 등 범죄수사, 프랑스 국민의 보안시설 및 자료의 보안 임무를 담당한다.

 독일은 해외정보기관인 연방정보부(BND)와 내무부 산하 국내보안기관인 헌법수호청(BFV)으로 분리되어 있다. 연방정보부의 직무관련 법적 근거는 BND법에 있는데, 대외 및 안보정책 관련 정보활동이 주임무이다. 즉 해외정보 수집·분석을 통해 국가정책 수립에 필요한 정보판단 제공, 조직범죄 및 마약관련 국내외 정보수집은 물론 적성국 정보수집과 해외 특수임무, 대량살상무기 및 관련 기술유출 방지활동, 최근에는 해외 각국의 첨단산업 정보수집 및 자국 기술의 해외 유출 방지활동을 강호하고 있다.

 헌법수호청의 직무관련 법적 근거는 BFV법에 있으며 주요 직무는 연방헌법수호를 위하여 국내에서의 법질서와 안전에 관한 첩보를 수집, 평가, 배포하는 임무와 보안조사 및 비밀보전 임무를 수행한다.

 일본의 국내와 국제문제를 다루는 종합정보판단기관으로서 총리의 직접지휘 하에 있는 내각조사실과 법무성의 외청으로서 국내보안을 맡고 있는 공안조사청으로 분리되어 있다. 내각조사실 직무관련 법적 근거는 내각법 12·18조, 관방조직령 4조, 내조실 내규이며 주요 직무로는 광범한 정책정보수행(국내부), 국익차원의 경제정보 및 조정활동(국제부), 위기관리 업무의 주도적 수행(정보집약센터) 등이다.

 정보기관의 직무 관련 법적 근거와 관련하여 대다수 국가가 해당 정보기관 설치 관련법과 하위 법령을 통해 통일성 있게 조직 설치 및 직무 관련 사항을 규정하고 있다. 정보기관 직무 범위와 관련해서는 직무 범위를 '국가안번위협행위에 대응' 등으로 포괄적으로 규정하고 해석상 유연성을 인정하는 경우가 대부분이다. 미국·영국 등 인권개념이 정착된 나라들도 '국외정보 및 방첩정보의 수집' 등으로 폭넓게 규정하되 대신 민주적 통제를 강화하고 있다. 이는 국가정보 활동이 민주적인 가치를 최대한 존중하는 가운데 이뤄져야 함을 시사한다 하겠다.

 또한 각국 정보기관들의 직무범위를 살펴보면, 첫째, 국내외 분리 또는 통합의 운영형태와 관계없이 방첩·對테러 등 이른바 보안정보활동을 중점적으로 수행하고 있다. 둘째, 헌법질서수호(독일·터키)는 물론 신안보 차원의 외국인(영국)·위기관리(일본) 정보활동도 허용하고 있다. 셋째, 일본·이탈리아·폴란드·멕시코 등은 국내 현안과 관련된 광범위한 정책정보 활동도 인정하고 있다.

 (2) 시사점

 주요 선진국 정보기관들은 안보 및 정보환경의 변화에 직면하여 국가안보·국가이익을 저해하는 요인을 지속적으로 모니터링하는 한편, 점차 확장되는 정보수요에 대응하기 위해 정보활동 영역을 확대하고 국가별로 현실에 적합한 전방위적 정보활동을 수행하고 있다.

 한편, 과거에는 '국가'들이 주요한 정보수집의 대상이었으나 이제는 국가뿐만 아니라 테러집단·마약 밀매자들·위폐 제조자들·불법자금 세탁자들·국제 조직범죄단 등과 같이 비국가적 행위자들에 대한 정보도 필수적으로 요구되게 되었다. 이는 결국 정보기관의 활동영역과 기능이 국가적 수준을 뛰어 넘어 전세계적 사회분야 등의 초국가 영역으로 확대되어야 할 필요성을 낳게 하고 있다.

 뿐만 아니라 국가 기간전산망에 대한 사이버 공격·테러리즘 위협은 이미 범국가 차원의 문제로 대두, 이에 대한 대응기술 확보 및 관리 등 보안활동이 긴요하게 되었다. 이는 곧 정보 및 보안활동 영역의 확대 및 발전 동력으로 작용, 정보기관의 업무환경에 급격한 변화를 초래하고 있다. 사이버테러는 물리적 방법이 아니라 공간을 통해 공격을 감행하는 것인데, 현대사회의 핵심 구조를 이루고 있는 전산시스템에 침투하여 전산망을 마비시키거나 정보를 빼내감으로써 상대국을 무력화시키거나 취약점을 공격하기 위한 수단으로 사용된다.

 즉 사이버테러리즘은 일반적으로 정보전의 일종이라고 할 수 있으며 개인적 해커에 의한 테러, 범죄조직 등 조직화된 잡단에 의한 테러, 정치적·민족적·종교적 목적 달성을 위해 조직된 단체 또는 국가에 의한 테러 등으로 구분할 수 있다. 이와 관련하여 정보 선진국을 중심으로 사이버 공간에서 유통되는 정보와 지식을 국가가 어떻게 대전략(grand strategy)차원에서 관리할 것인가도 중요하게 부각되기도 하였다.

 이상 변화된 안보 및 정보환경에 부응한, 각국 정보기관의 기능 확대 추세와 달리 우리나라는 여전히 1960년 직무조항들이 그대로 유지되는 실정이다. 물론 1990년 탈냉전기 정보화 세계화의 추세와 함께 김영삼 정부가 출범하면서 민주화의 요구가 거세게 일어나자 국가정보원은 국가정보목표 우선순위를 재조정했으며, 영상 및 기술정보 수집에 투자를 확대하였다.

 또한 그 과정에서 권력남용을 막기 위한 제도적 개선도 병행되었다. 또한 정보수집대상을 경제, 환경, 사회문화, 과학기술 등 다양한 분야로 확대하고 국제조직범죄, 마약, 테러리즘 등의 문제에 대응하고자 방첩관련 부서를 새로 설립한 바 있다.

 2004년에는 '국가사이버안전센터'를 발족, 해킹-바이러스 감염사고를 탐지·복구하는 활동을 개시하였고, 2005년에는 '테러정보통합센터'를 설립하여 국가차원의 테러위협 대응태세를 확립하였다. 이외 산업스파이 색출활동에도 많은 노력을 기울이고 있으며, 고속철도 대형사고, 원전 안전사고 등 사회 각 분야에서 발생 가능한 위기요인을 발굴하여 적극적 예방정보활동도 수행하고 있다.

 그러나 이와 같이 국정원의 기능과 임무가 변화되어 왔음에도 불구하고 국가정보원법의 뒷받침이 부족하여 정보활동의효율성 확보가 어려운 상황이다. 과거 직무조항은 그야말로 전통적 안보개념에 입각한 것으로, 변화된 대내외 안보 및 정보환경에 대응하기에는 역부족이다.

 따라서 새로운 안보위협에 대응하기 위한 국정원 활동을 대한 법적 근거 마련이 절실히 요청된다. 또한 우리사회의 민주화로의 진전과 함께 국정원의 정보활동의 법정주의 또는 법률주의를 요구하는 사회적 추세도 더욱 강화될 것으로 판단된다.

 국가 간 정보경쟁이 치열한 현 상황에서 국정원이 마냥 과거의 부적절했던 잘못으로 인해 소모적인 논쟁에만 휘말릴 경우 우리의 정보역량은 더욱 뒤쳐질 수밖에 없으며 이는 국력 낭비로 연결될 것이 자명하다. 국정원의 국가이익을 고려한 국정원에 대한 냉정한 평가 및 향후 운용과 관련한 직무조항 규정은 매우 중요한 의미를 갖는다.

 즉 직·간접적인 체험을 기초로 한 감성적인 대응보다는 국제정세를 감안한 냉철하고도 객관적인 대처가 매우 절실하다. 이상에서 세계화, 정보화, 민주화의 시대적 흐름을 반영하는 주요 선진국의 사례를 참고, 국정원법 개정방향을 도출하는 것이 시급하다 할 것이다.

3. 바람직한 국정원 개정의 방향

 국정원 임무를 세계적 추세의 정보역량 강화 추세에 따른 신안보위협에 대응하기 위한 활동 강화와 함께 국가기밀·國富 보호 등 그 역할이 매우 다양화·다원화 되었다. 따라서 변화된 정보환경 변화에 부응, 광범위한 정보수집과 분석, 그리고 관련 부서에 대한 적시의 배포 등 전방위적 정보활동을 차질없이 수행하기 위한 전문성과 능력을 심화시켜 최상의 전문가집단으로 거듭날 필요가 있다.

 특히 사이버시대 도래로 사이버공간에서의 정치는 지식·정보·가치관·이념 등의 연성권력이 국가간 혹은 비국가행위자를 포함한 행위자간 세력균형을 결정한다. 따라서 지식과 정보에서의 새로운 우위를 점함으로서 기존의 약소국도 사이버공간의 선진국으로 부상할 수 있고, 선진국 역시 지식과 정보에서의 공간선점 노력을 게을리 할 경우, 후진국으로 추락할 수도 있다.

 이는 우리에게 새로운 기회와 도전을 제공한다고 할 수 있다. 일국의 정보력과 정보기관이 한 국가의 미래와 운명 뿐 아니라 새로운 경쟁에 대비하기 위한 핵심적 준비 수단으로 자리매김되는 상황이 조성되고 있기 때문이다.

 따라서 국정원이 "국민과 국가의 정보기관"으로 거듭 태어나기 위해 과거의 실패와 기존 틀에서 벗어나 변화하는 국제 정보활경에 걸맞는 새로운 도전과 요구를 극복하고 수용해야 할 시점이다. 이 점에서 국정원법은 국정원이 국가안보와 국익에 중대한 영향을 미치는 국가정책 결정에 필요한 정보를 수집, 작성, 배포하도록 함으로써 국가아보 현실에 맞도록 정비할 필요가 있다.

 뿐만 아니라 국정원이 현재 수행하고 있는 '국가기밀을 취급하는 인원에 대한 보안업무'와 '국가정보통신망에 대한 사이버안전업무'의 법률적 근거에 대한 논란소지가 있어 이를 직무조항에 추가, 현실화할 필요성도 제기된다.

 또한, 국가안보와 관련한 중요정부를 다루는 국가정보기관 요원이 퇴직 후 국가기밀을 누설하는 사례가 발생하고 있으나 국가·보안에 퇴직자의 직무상 비밀누설에 대한 수사권이 없어 국가기밀보호에 취약하고, 국가정보기관 요원의 인적사항은 대외에 공개되어서는 아니됨에도 불구하고 이에 대한 법적 근거가 미흡한 등 현행 제도 운영상 일부 미비점의 보완·개선이 필요하다.

 따라서 상기 내용을 중심으로 향후 국정원법 개정방향을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 업무영역 확장의 불가피성에 따른 효율성을 높일 수 있는 방향으로 개정되어야 할 것이다.

 기존의 전통적인 안보영역의 핵심적인 정보영역은 여전히 중요하며 특히 신안보분야에서의 대응과 관련하여 정보역량 강화가 필요하기 때문이다. 정보활동은 다양한 첩보수집을 통해 신뢰성 있는 정보를 만들어내는 사실적 개념일 뿐만 아니라, 그러한 사실로서의 정보를 기초로 하여 국가안보기관이 대통령과 관계 기관의 정책적 판단을 돕기 위한 정책정보로 가공하는 활동도 포함한다고 해석하는 것이 타당하다.

 국정원법 개정안 발의와 관련하여, 국정원의 정치정보 수집활동 등 권한 남용을 막기 위해 직무범위를 '국제정보 및 보안정보(대공·대정부 전복·방첩·대테러 및 국제범죄조직)의 수집·작성 및 배포'로 엄격히 제한해 온 현행 국정원법 3조 1항을 무력화하는 시도라면서 반발하는 움직임도 없지 않다.

 즉 '국가안보 및 국익에 중대한 영향을 미치는 국가정책의 수립에 필요한 정보'라는 이른바 정책정보 대목에 대한 논란이 제기되는 것이다. 요컨대 정보기관의 역할을 너무 확대하는 것도 문제지만, 또 지나치게 제한하려는 것도 적절치 않다고 할 수 있다.

 현행 국정원법은 1960년대의 정보환경에 맞춰서 국내정보 수집활동의 범위를 테러 및 범죄활동에 국한시켜 놓고 있어서 국익을 위한 국정원의 활동폭을 지나치게 좁히고 있는 현실이다.

 즉 현행 국정원법을 엄격히 적용할 경우 국정원이 변화된 안보환경(국제금융대란, 에너지 및 자원위기 등에 대한 정보수집)에 제대로 대응할 수 없고, 국내담당 직원들이 사회 각 영역의 동향과 정보를 수집해 보고하는 행위가 대부분 합법성 시비의 대상이 될 수 있는 만큼 법을 현실에 맞출 필요성이 있다. 그리고 법 개정이 되면 그동안 논란이 돼 온 국내정보 분야의 직무범위가 명확해짐으로써 자의적 정보활동 여지가 줄어들게 되어 권한남용의 가능성이 오히려 축소될 것이다.

 따라서 법 개정으로 국정원이 중정·안기부 때와같은 권력을 행사할 수 있다는 주장은 민주주의, 법치주의 확립과 투명성 증대 등 우리 사회의 발전상을 생각하지 않은 것으로 이해된다.

 둘쨰, 경제·국익정보, 사회·인간정보, 과학기술·환경정보 영역은 국내외 경계를 초월하고 있으며 특히 이와 관련한 위기예방정보, 산업기술 유출방지 등의 지원체제 구축을 위한 법적 근거 보완을 위한 법 개정도 필요하다.

 국가안보에 직결되는 위기요인에 대한 징후를 사전 포착, 분석·판단한 후 관련부처 등에 적시 지원하는 등의 정보활동 영역이 긴요하기 때문이다. 최근 우리는 미국발 금융위기가 전세계 경제로 이어지는 상황을 보면서 국가안보가 전통적 개념에 국한되지 않음을 절감하고 있다.

 또한 경제 침체 여파로 여러 국가들이 부도 위기에 처하는 현실에 직면하여 국제적 경제정보 수집의 중요성을 실감하고 있다. 앞서 살펴본 바대로 각국은 이러한 환경변화에 민첩하게 대처하고 있다.

 마지막으로 정보기관이 바로 서기 위해서는 '보안관리체제'의 확립이 필수적이다. 이는 내부업무의 안정화와 대외업무의 확립에 긴요한 것으로, 정부 업무의 비밀누설에 따른 국익 저해 요인 등도 함께 고려해야 하기 때문이다.

 따라서 정보원법 개정의 방향은 정보맨의 의식개혁 유도 등의 업무에도 주력해야 할 것이다. 정보맨의 의식개혁 기저에는 국정원 스스로 국민에게 봉사하겠다는 믿음을 보여주려는 노력이 전제되어야 할 것이다.(konas)

 송은희(국가안보전략연구소 책임연구위원)